Где находится залив пенжинская губа

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации


Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

    Важным достоинством нового ВК РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ является наличие в нем статьи, посвященной основным понятиям. Это, безусловно, выгодно отличает ВК РФ 2006 г. от некоторых российских законов и кодексов, в которых нет специальных статей по основным понятиям. В частности, не имеют таких статей Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ
________________
Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.
СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

С другой стороны, для многообразных и сложных водных правоотношений в ВК РФ 2006 г. приведено относительно небольшое число понятий. Всего их 19 против 30 в ВК РФ 1995 г. При этом в проекте Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ, который в настоящее время рассматривается Межпарламентской ассамблеей СНГ, дана гораздо более богатая, но менее строгая и совершенная терминология.
________________
Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / отв.ред. С.А.Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997. С. 336.
Интернет-сайт Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ..
Зато немногие термины, определенные в
комментируемой статье ВК РФ, являются фундаментальными. Поэтому можно глубже понять смысл и содержание положений ВК РФ, а следовательно, и водных правоотношений.

Включение в Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 года специальной статьи, содержащей определения понятий, используемых в Водном кодексе и иных нормативно-правовых актах водного законодательства, является в некотором смысле нововведением для специальных законов, регулирующих правоотношения в сфере использования природных ресурсов. Так, например, Федеральный закон от 21.02.92 N 2395-1 "О недрах", Земельный кодекс РФ от 25.10.2001, Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 не содержат подобной статьи, посвященной основным понятиям.
Определение основных понятий, данное статьей 1 Водного кодекса РФ, соответствует содержанию данных понятий в Модельном Водном кодексе государств-участников СНГ, который был принят Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества независимых государств от 16 ноября 2006 года N 27-10 на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества независимых государств. Вышеназванным Постановлением от 16 ноября 2006 года N 27-10 Модельный Водный кодекс был рекомендован к использованию в национальных законодательствах государств - участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ.
Первоначальная редакция статьи 1 предусматривала 19 понятий. Федеральным законом от 07.12.2011 N 417-ФЗ в данную статью были внесены изменения. Из ее содержания исключены понятия "водоотведение" и "водоснабжение" в связи с принятием специального Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". Федеральным законом от 07.05.2013 N 87-ФЗ в текст статьи введено новое понятие "грунт". В действующей редакции статья содержит 18 понятий.


Следует отметить, что многие понятия водного законодательства в сущности являются естественно-научными, точнее, гидрологическими. Таковы, например, понятия: водный объект, речной бассейн, водный режим, водные ресурсы. Задача законодателя в этом случае состоит в том, чтобы адаптировать данные термины, придать им правовое значение. Так, понятия "речной бассейн" и "водохозяйственные участки" связаны с бассейновыми подходами в управлении, делением гидрографической сети на бассейновые округа (ст.28 ВК РФ), а также с гидрографическим и водохозяйственным районированием территории России (ст.32 ВК РФ).
К числу трудных для определения понятий принадлежит термин "водный объект". В ВК РФ 1995 г. указывались следующие признаки водного объекта:

- концентрация вод в формах рельефа (очевидно, в речных долинах, в озерных котловинах и т.д.) либо в недрах, имеющая свои границы;
- наличие объема и черт водного режима.
В ВК РФ 2006 г. дано представление о водном объекте как о естественном или рукотворном образовании с постоянным или временным скоплением вод, которое имеет характерные формы и признаки водного режима. В свою очередь, водный режим трактуется как изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. Для водотоков, водоемов, ледников и снежников присущи различные формы водных режимов и даже агрегатных состояний. Далее из текста Кодекса становится ясно, что упомянутое скопление вод может быть как в формах рельефа, так и в недрах. Кроме того, в ст.5 ВК РФ поясняется, что поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
На основе приведенных положений можно со всей уверенностью отличить водные объекты от плавательного бассейна или же от сезонного снежного покрова. Между тем есть природные образования переходного характера, не достигшие всех признаков водных объектов, но заслуживающие внимания с точки зрения освоения и предотвращения вредного воздействия. В частности, затруднительно назвать полноценными водными объектами так называемые "дышащие" озера. Суть этого явления заключается в неожиданном и быстром (иногда в одну ночь) появлении и исчезновении "большой воды" во впадинах рельефа. Дышащие озера появляются в болотистых и луговых низменностях иногда площадью до 20 кв.км. Наблюдаются в Новгородчине, Вологодчине, Архангельщине, Прионежье, Дагестане, Ленинградской области и некоторых других российских регионах и объясняются карстовыми процессами и связью с подземными водами. Внезапно возникшие озера подходят к населенным пунктам и коммуникациям (в частности, к железнодорожному полотну), иногда подтопляют их. Данные водные объекты могут играть роль водных путей для речного и рыболовного флота. Существующее в конце XIX в. в США озеро Алахуа, неожиданно возникнув во Флориде, на десятилетие стало судоходным. Однако в засушливых районах России и СНГ достаточно трудно добиться признания в качестве водного объекта водоемов, наполняющихся за один сезон, или водотоков, текущих только часть года.
________________
Вода России. 1999. N 12. С. 8.


Совокупность водных объектов в пределах российской территории составляет водный фонд Российской Федерации. Судя по легальному определению, в водный фонд входят не только поверхностные, но и подземные водные объекты. Согласно ст.5, 8, 9 ВК РФ формы собственности на подземные водные объекты, их границы, основания и порядок приобретения права пользования ими определяются законодательством о недрах. Таким образом, отношения по использованию водного фонда регламентируются не только водным законодательством, но и законодательством о недрах. В свою очередь, и по водному фонду ведется как водный реестр, так и учет, предусмотренный законодательством о недрах.
Кроме того, исходя из ст.5 ВК РФ, в состав поверхностных водных объектов включаются земли в пределах их береговой линии. Кроме того, близлежащие земли гидротехнических и иных сооружений также используются водным хозяйством. Согласно ст.102 Земельного кодекса РФ все эти земельные участки могут формировать категорию земель водного фонда. Данная категория земель существует в нашей стране с конца 60-х гг. ХХ в. и находится в государственной собственности.
_________________
Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М.: Наука, 1972. С. 142-153.
Еще один фундаментальный термин - "охрана водных объектов". В расширительном толковании этот термин можно определить как деятельность, направленную на защиту водной среды от вредного воздействия, на сохранение и восстановление водных объектов. Охрана водных объектов обеспечивается положениями водного, природоохранного и санитарного законодательств, призванными упреждать, пресекать и устранять последствия вредного воздействия. Кроме того, в самом водном законодательстве предусмотрены положения по защите водных объектов от загрязнения, засорения, истощения, по нормированию допустимого воздействия на водные объекты, охране водосборных площадей; водные объекты могут быть признаны особо охраняемыми. Предусмотрен правовой режим водоохранных зон, ограничивающий застройку и иную хозяйственную деятельность на территории, примыкающей к акваториям поверхностных водных объектов. Предусматриваются также зоны и округа санитарной охраны, зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.
Негативное воздействие вод отличается большим разнообразием, а опасность происходит от различных видов водных объектов. При этом негативное воздействие на близлежащую территорию может оказать даже брошеный пруд с обветшавшей малой плотиной (вышедший из берегов по причине осадков). В комментируемой статье названы затопление, подтопление, заболачивание, разрушение (абразия) берегов, но этот перечень не является закрытым. Его можно продолжить, назвав еще сходы ледников, которые влекут и человеческие жертвы (например, Кармадонская трагедия в сентябре 2002 г.).

Следует отметить, что негативное воздействие вод может происходить как в рамках чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, так и носить постепенный, "ползучий" характер (заболачивание, подтопление и т.д.). Пагубное воздействие вод имеет не только прямые (гибель населения и имущества), но и косвенные последствия. Так, при попадании в зону наводнения промышленных предприятий, городского хозяйства может произойти химическое загрязнение территории с последующим отравлением и самого вышедшего из берегов водного объекта.
Значительными полномочиями в рассматриваемой нами области обладает МЧС России. Его деятельность регламентируется Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
________________
СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Понятийный аппарат комментируемой статьи ВК РФ частично совпадает с терминологией ВК РФ 1995 г. Например, понятия акватории, сточных и дренажных вод даны в обоих кодексах одинаково. Есть и некоторая замена понятий: вместо "водохозяйственная деятельность" в ВК РФ 1995 г. используется "водное хозяйство" в ВК РФ 2006 г. При этом водное хозяйство понимается как деятельность по изучению, использованию и охране водных объектов, а также по предотвращению и ликвидации негативного воздействия вод. По ВК РФ 1995 г. в термин водохозяйственной деятельности не входили предотвращение и ликвидация негативного воздействия вод.
В свою очередь, многие изменения в составе понятий и их определений по сравнению со старым ВК РФ 1995 г. трудно назвать косметическими. Как известно, в настоящее время происходит реформа в области природопользования. Применительно к водному хозяйству она выражается в последовательном учете частных интересов в области водопользования, включая отмену лицензирования водопользования. В результате из статьи исчезли следующие понятия: "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия".
В ВК РФ 2006 г. отсутствует понятие "обособленный водный объект" (замкнутый водоем). Согласно прежнему ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Однако следует признать несовершенство и условность правовой конструкции обособленных водных объектов. Такие признаки обособленных водных объектов, как "непроточность" и "замкнутость", по сути дела идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. Следовательно, обособленными водными объектами могли называть и те водоемы, гидравлическая связь которых с другими поверхностными водными объектами неизвестна, носит скрытый характер или малозначительна. На практике у природопользователей и органов власти возникало стремление приватизировать естественные водоемы в инвестиционно привлекательных районах дачного строительства. Надо признать, что и при разработке нового ВК РФ конструкцию обособленных водных объектов предлагали не только сохранить, но и расширить. В частности, предлагалось исключить такой признак замкнутого водоема, как искусственность, что давало возможность обрести в частную собственность озера. Отменив конструкцию обособленных водных объектов, законодатель в ст.8 ВК РФ прямо указывает на те разновидности водных объектов, которые могут быть при определенных условиях в частной собственности. Имеются в виду пруды и обводненные карьеры, находящиеся в границах земельных участков, частных по форме собственности.
Приведенные в комментируемой статье понятия отражают концептуальные положения водного права, его принципы и подходы. В то же время было бы неверно считать, что в данной статье присутствуют все легальные понятия и их определения. Есть также и термины, характеризующиеся прямо по тексту Кодекса. К их числу относятся: "договор водопользования", "решение о предоставлении водного объекта в пользование", "передача права пользования водным объектом".
________________
См.: Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. 2003. N 5. С. 12-20; Сиваков Д. О. Договоры и платежи в области водопользования // Законодательство и экономика. N 9. С. 94-104; Калиниченко Т.Г. Объекты водных отношений (публично- и частноправовые аспекты) // Аграрное и земельное право. 2005. N 5. С. 112-123.

Комментарий к статье 2. Водное законодательство

1. В рассматриваемой статье определяется своего рода "архитектура" водного законодательства: ВК РФ, законы РФ, законы субъектов РФ. По определению комментируемого ВК РФ, водное законодательство понимается лишь как законы, что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Таким образом, определение российского водного законодательства дано в комментируемой статье в строгом смысле слова, исключающем расширительное толкование.
________________
Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд. / под ред. М.Ю.Тихомирова. М., 2001. С. 326.
В России действуют Федеральные законы: от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации"; от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал". В то же время два последних закона могут быть с неменьшим основанием отнесены не только к водному законодательству, но и соответственно к законодательству о безопасности гидротехнических сооружений, или об особо охраняемых территориях.
________________
Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

   Существующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме ВК РФ. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17, который, как видно из даты принятия, "старше" ВК РФ 1995 г.

 

До принятия Водного кодекса РФ 2006 года на территории большинства субъектов РФ действовали нормативно-правовые акты, принятые в 90-е годы. С принятием нового Водного кодекса субъекты РФ вынуждены были приводить свое региональное водное законодательство в соответствие с федеральным водным законодательством. В частности, в ряде субъектов были приняты новые законы, регулирующие правоотношения по использованию водных ресурсов (например, Закон Московской области от 11.01.2007 N 5/2007-ОЗ "О регулировании водных отношений на территории Московской области", Закон Тульской области от 05.12.2007 N 920-ЗТО "Об охране окружающей среды на территории Тульской области", Закон Нижегородской области от 03.05.2007 N 40-3 "Об охране и использовании водных объектов в Нижегородской области", Закон Республики Башкортостан от 01.03.2007 N 412-з "О регулировании водных отношений в Республике Башкортостан").


Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон".
________________
Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып.VI.

Волгоградская правда. 2000. 21 марта. N 49.
Не следует игнорировать также то обстоятельство, что российское водное законодательство, будучи тесно связано с источниками международного права, испытывает на себе их влияние. Это прежде всего Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30 "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву". Подобные законы, ратифицирующие международные договоры в области водных отношений, также входят в систему российского водного законодательства. В свою очередь, Россией заключены международные конвенции, которые, согласно положениям ст.15 Конституции РФ 1993 г. и ст.5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", имеют в случае их противоречия национальному законодательству большую юридическую силу.
________________
СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.
СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Водное законодательство тесно взаимодействует с законодательством о водных биологических ресурсах, а также с законодательством, регулирующим вопросы безопасности. Прежде всего имеются в виду Федеральные законы от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В первом случае водные объекты являются средой обитания водных биологических ресурсов; во втором - в случае вредного воздействия вод (наводнения, сели, оползни) - возможным источником опасности.
________________
СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. I. Ст. 5270.
СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Нужно также отметить, для России и других стран Содружества водное законодательство - это "молодая" отрасль законодательства, которая существует менее века. В свою очередь, в ряде зарубежных стран (Франция, Испания, Германия, Великобритания) водное законодательство развивается с середины или второй половины XIX в. и достигло большого совершенства к началу XXI в. В названных государствах удалось наладить гибкие и эффективные механизмы управления водным хозяйством, а также охраны водных объектов и сопряженных природных ресурсов. Речь идет прежде всего о бассейновых органах управления и требованиях по охране береговых зон при застройке и ином хозяйственном использовании. При этом в государствах Европы и Северной Америки законодатель пошел по пути принятия как общих, так и специальных законов в области водных отношений, но никак не Водных кодексов. Так, например, в США принимались следующие федеральные законы: "О реках и бухтах" 1899 г., "О диких и красивых реках" 1968 г., "Об охране морской среды" 1972 г., "Об управлении береговой зоной" 1972 г. Ядро федерального законодательства США о водных ресурсах составляет Закон "О чистой воде" 1977 г. (с изм. и доп.), который "происходит" из Закона "О качестве вод" 1948 г. Среди ведущих государств мира Водный кодекс действует только в Китайской Народной Республике.
________________
См.: Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1948. С. 136; Высторобец Е. А. Экологическое право - мотивация в международном сотрудничестве. М.: Наука, 2006. С. 383; Сиваков Д. О. Правовая охрана берегов в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 3. С. 16-22.

Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 49-50, 73-78.

2. Действие комментируемой статьи направлено на соблюдение приоритета ВК РФ, который является "сердцевиной" водного законодательства. Федеральные законы 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений", 1999 г. "Об охране озера Байкал" были приняты после ВК РФ 1995 г. Поэтому в настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусматриваются изменения в Законах "Об охране озера Байкал", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и "смежное" законодательство о водных биоресурсах.
Все "региональные" законы и кодексы также должны быть приведены в соответствие с комментируемым ВК РФ 2006 г. Однако положения о приоритете ВК РФ не означают, что Российская Федерация "всегда права" и что у субъектов РФ нет легальных путей для оспаривания правильности актов высших органов Российской Федерации. По общему правилу, субъекты РФ имеют право оспорить эти акты в Конституционном Суде РФ, если, по их мнению, они не соответствуют Конституции РФ. Вместе с тем аналогичное право имеют высшие органы государственной власти Российской Федерации в отношении законов и иных нормативных актов субъектов РФ.

3-5. На водные отношения распространяются Указы Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"; от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". Приведенные подзаконные акты касаются далеко не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях с связи с административной реформой или концепцией устойчивого развития.
________________
СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 954.
СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

   В настоящее время в области водного хозяйства действуют важнейшие постановления Правительства РФ: от 16 июня 1997 г. N 716 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов"; от 23 ноября 1996 г. N 1403 "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации"; от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах".
________________
СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2938.
СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 566.

СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.
К числу подзаконных актов, отвечающих условиям начавшейся в России административной реформы, относится
постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов".
________________
Российская газета. 2004. 22 июня. N 130.
К числу ключевых ведомственных актов нужно отнести
приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23 марта 2005 г. N 70 "Об утверждении Перечня видов специального водопользования".
________________
Российская газета. 2005. 14 июня. N 125.

Следует полагать, что в связи с принятием нового ВК РФ подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе РФ, будут изменены, дополнены, признаны фактически утратившими силу и наконец утратят силу и формально. В настоящее время специалисты называют около двух десятков актов Правительства РФ, которые необходимо принять до вступления в силу нового ВК РФ 1 января 2007 г. Немало подзаконных актов придется принимать и федеральным министерствам. 

За период, прошедший с даты принятия Водного кодекса РФ, были отменены подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе РФ. Правительством РФ и ведомственными органами государственной власти было принято множество подзаконных актов во исполнение положений Водного кодекса РФ. В настоящее время на территории РФ действует более 20 федеральных подзаконных актов, конкретизирующих нормы Водного кодекса РФ. К наиболее важным могут быть отнесены, например, постановление Правительства РФ от 12.03.2008 N 165, постановление Правительства РФ от 14.04.2007 N 230, Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 N 253, Постановление Правительства РФ от 30.11.2006 N 728.


6. В целом нормотворчество субъектов РФ о водопользовании решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время являлось регулирование договорных отношений в области водопользования. Это объясняется тем обстоятельством, что именно субъекты РФ в течение нескольких лет действия ВК РФ 1995 г. заключали договоры пользования водными объектами. В связи с этой функцией подзаконными актами органов исполнительной власти субъектов РФ утверждались типовые, или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации также могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной, а при передаче полномочий - и федеральной собственности. Поэтому и сейчас не потеряли своей актуальности выработка и утверждение подзаконными актами органов субъектов РФ форм-образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим вопросам.

7. Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ст.27 комментируемого ВК РФ. Прежде всего это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы). Кроме того, это установление правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирование населения об ограничениях использования таковых.

Комментарий к статье 3. Основные принципы водного законодательства


Комментируемая статья - новшество ВК РФ 2006 г. Через десятилетие после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного "водного" закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судов и других правоприменителей. Рядом исследователей высказаны сомнения в необходимости выработки принципов той или иной отрасли законодательства по причине их слабой действенности. С этим мнением можно согласиться в случае чрезмерной растяжимости формулировок принципов. Однако вряд ли можно считать лишним принцип приоритета водопользования в целях питьевого водоснабжения. Как представляется, данный принцип служит руководством к действию для административных и судебных органов в каждом конкретном случае.
________________
Боголюбов С. А. Экологическое право: учеб. для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С. 57, 58.
Следует отметить, что установление принципов водного законодательства предопределяет характерные черты водных отношений (будут рассмотрены в комментарии к ст.4 ВК РФ). В частности, имеются в виду следующие основные положения: целевое и в то же время комплексное использование водного фонда, приоритет использования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, бассейновый подход к регулированию водных отношений, гласность водопользования, платность водопользования, стимулирование охраны водных объектов.
Важным достоинством комментируемой статьи является тесная взаимосвязь принципов водного законодательства. Так, приоритет охраны водного объекта перед его использованием выражается и в сохранении особо охраняемых водных объектов, ограничения и запрет использования которых устанавливается федеральным законом. В свою очередь, плата за пользование водными объектами должна зависеть от расходов хозяйствующих субъектов на защитные мероприятия и этим стимулировать их охрану.
Многие из названных в комментируемой статье принципов направлены на обеспечение экологических приоритетов и учет интересов всех участников водных отношений. Однако при всей своей обоснованности принципы не всегда имеют полное и последовательное развитие в названной статье ВК РФ.
Согласно ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека. Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд - основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не урегулированы специальным, водным законодательством.

Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Чтобы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ. Причем данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).
Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей особой формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов, разновидностей и назначения. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение. При этом требования по особо охраняемым водным объектам международного значения должны соответствовать положениям Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г.
Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от фонда земельных ресурсов водный фонд не делится на категории со своим правовым режимом, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (к примеру, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т.д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.
В то же время целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно комментируемому ВК РФ цель, вид и способ пользования водным объектом должны быть отражены в договорах водопользования и решениях о предоставлении в пользование водного объекта.

Принцип целевого использования водных объектов получил выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл.5, посвященной водопользованию.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

При этом, согласно комментируемой статье, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет, было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".

Приоритет использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, закрепленный в данной статье, нашел свое продолжение в специальном Федеральном законе от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".
Указанный закон определяет понятие питьевой воды как воды, за исключением бутилированной питьевой воды, предназначенной для питья, приготовления пищи и других хозяйственно-бытовых нужд населения, а также для производства пищевой продукции. Также вышеназванный закон регулирует вопрос обеспечения качества питьевой воды.


Соответствует антикоррупционным задачам принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами. Данное положение направлено против недобросовестности в области распределения водных ресурсов, однако этот принцип не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т.д.) на право заключения договора пользования водными объектами. Этим ВК РФ 2006 г. существенно отличается от некоторых проектов новой редакции ВК РФ. В частности, имеется в виду Проект новой редакции ВК РФ, представленный Министерством природных ресурсов России 31 октября 2003 г. В данном Проекте содержались нормы о заключении договора водопользования по результатам торгов (конкурсов или аукционов). Однако комментируемый ВК РФ таких норм не содержит.
________________
Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов России". Спецвыпуск. 2003. N 9-10. С. 9-36.
С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует, очевидно, толковать с учетом "единства судьбы" этих небольших водоемов с земельным участком, на котором они находятся.
В то же время в силу принципа гласности водопользования решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.
Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, могущих иметь последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия. Согласно ст.27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В частности, такое участие может быть предусмотрено и в рамках бассейнового управления.
________________
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.


Учитывает специфику водного фонда и давно опробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). В ВК РФ 1995 г. бассейновый подход проявлялся в так называемых бассейновых соглашениях, которые прямо в новом ВК РФ не названы.
Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от границ субъектов Федерации. К 2003 г. бассейновых соглашений было подписано около двух десятков: по Амуру, Колыме, Байкалу и Ангаре, Енисею, Оби, Волге, Уралу, Каме, Печоре, Мезене, Онеге, Северной и Западной Двине, Неве, Нарве, Дону, Тереку, Куме и Чограйскому водохранилищу, Кубани. Но пока еще не удалось в полной мере использовать возможности, заложенные в этом правовом институте. Причины кроются в том, что для каждого бассейна еще не удалось проработать технические и экономические механизмы. Они в недостаточной мере представлены в большинстве бассейновых соглашений.
Бассейновые соглашения имеют зарубежные аналоги. В США сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражается в специальных бассейновых соглашениях. Например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Канаде с 60-х гг. ХХ в. между федеральными органами и провинциями было подписано около 100 соглашений по охране вод.
Положительный опыт деятельности бассейновых по своей компетенции советов (межведомственные и межтерриториальные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде зарубежных государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются "бассейновыми парламентами". В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности.
________________
См.: Тасис, Консультативная помощь МПР РФ в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам). 2001. Апр. С. 9-12.
Отечественные бассейновые советы (их иногда именуют бассейновые совещания) не являются по обновленному водному законодательству решающими органами, не являлись они таковыми и по большинству проектов новой редакции ВК РФ. Однако они компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджете различных уровней. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно предприятий целлюлозно-бумажных комбинатов - основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только совершенствованию очистки вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.
В целях охраны природы регулирование водных отношений должно зависеть от всевозможных природных особенностей режима водных объектов. Так, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В свою очередь, в обводненных районах Западной Сибири допустимый и экологически безвредный забор воды по объемам значительно выше. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно "безвредно" забрать лишь 10-15% стока, в случае превышения забора воды начинается истощение водотока(1). Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.
________________
Михееев Н. Н. Вода - не товар // Экология и жизнь. 2005. N 7 (48). С. 22, 23.
Предусматривается учет единства водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу ХХ в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием ГТС. В свое время при разработке нового ВК РФ предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное предложение нашло некоторое отражение в рассматриваемом принципе ВК РФ.
Фундаментальным началом российского водного права является принцип платности водопользования. В советский период сложилось потребительское отношение к природным ресурсам как к даровому и неисчерпаемому благу. Это распространялось и на водные ресурсы. Исключением являлась плата за орошение, но она взималась периодами: в 20-е гг., а затем в 1949-1956 гг. Получаемые средства вкладывались в мероприятия по борьбе с вторичным засолением земель. Однако низкая доходность колхозов и совхозов, рост их задолженности по плате за воду приводили к отмене всякой платности. Таким образом, возобладали даровые начала пользования водой. В результате происходило ухудшение экологической ситуации по всем союзным республикам. Например, острейший аральский экологический кризис не преодолен до сих пор.
С переходом к рынку важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Важнейшей обязанностью водопользователей является своевременное внесение платежей, связанных с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. В соответствии с первоначальной редакцией ВК РФ 1995 г. действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г., согласно гл. 25_2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ, взимается водный налог. Налогоплательщиками являются те предприятия и организации, которые забирают воду из водных объектов для производственных нужд либо используют водные объекты без забора воды (гидроэнергетика, лесосплав). Объектами налогообложения является широкий круг видов водопользования. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. К этому есть весомые предпосылки: поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет больший стимул экономить воду.
Помимо водного налога, взимается также и плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования.
Теперь мы подходим к задаче стимулирования охраны водных объектов, которое также имеет свои финансовые аспекты. Как определяет законодатель, размер платы за водопользование зависит от расходов водопользователей на водоохранные мероприятия. Путем доктринального толкования принцип стимулирования охраны водных объектов может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей. Следует отметить, что в США одной из причин улучшения состояния водной среды является гибкая, экологически ориентированная налоговая политика, стимулирующая разработку и внедрение новейших технологий по очистке и сбросам, утилизации и многократному использованию отходов. В результате система ограничений на сброс в водные объекты хозяйственно использованных вод работает эффективно.
В новом ВК РФ закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях, согласно ст.11 ВК РФ, не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.
Важно также отметить, что проект Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ также содержит принципы водного законодательства, во многом совпадающие с новым ВК РФ. Кроме того, в названном документе предусматривается такой принцип водного законодательства, как разграничение функций управления, контроля и хозяйственного использования водных ресурсов. Данный принцип не только является ориентиром для Содружества, но и отвечает задачам осуществляющейся в России административной реформы.

Комментарий к статье 4. Отношения, регулируемые водным законодательством

1. Как и ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие "водные отношения". В комментируемой статье, как и в других статьях нового ВК РФ, не дано определение водных отношений. При этом на основе имеющегося терминологического аппарата Кодекса их можно определить как отношения в области изучения, использования, охраны, восстановления водных объектов. В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин "водные правоотношения" не употребляется, но подразумевается. Ведь всякие общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, есть правоотношения. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.
________________
См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Ч.II. Теория права. Т.2. М.: Юристь, 1996. С. 3-22; Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю.Тихомирова. М., 1998. С. 282, 345, 430.
Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего противопожарного пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн куб.м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв.км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб.км.
________________
С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения". 2002. 21 марта. С. 4, 5.
Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но и как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землею или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование - водный объект. Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта - вмещающие воды горные породы. Данная формулировка была содержательной и весьма полной, так как показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.
Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманной абстракцией. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы собственности и предметы договора, но и с не менее важной задачей: разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег входит в состав государственного или муниципального водного объекта, за него не требуется платить земельный налог.

Как же решает поставленные вопросы новый ВК РФ? Согласно ст.5 ВК РФ 2006 г. поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, четко определенной законодателем для каждой разновидности водного объекта. Однако вряд ли можно признать, что эту береговую линию легко установить на практике по отношению ко всем водным объектам (см. комментарий к ст.5 ВК РФ).
Законодатель допускает также, что объектом водных правоотношений может быть не весь водный объект целиком, а его часть (отдельные акватории, плесы, заливы). Это конечно же не относится к праву собственности, так как предметом права собственности является водный объект в целом. Но на практике в пользование может предоставляться и часть водного объекта. В этих случаях собственник водного объекта (государство) может на основе договоров передать отдельные его части разным пользователям.
В качестве участников водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их исполнительные органы власти.
Содержание водных правоотношений - права и обязанности участников отношений, предопределяющие их законное поведение. Злоупотребление правами, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей влечет юридическую ответственность. Содержание водных правоотношений, в частности, выражается в титулах права собственности и права пользования водными объектами.
Водные правоотношения развились достаточно полно, чтобы подразделять их на виды (группы), которые соответствуют отдельным правовым институтам водного права. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном и лесном праве.
Однако водные правоотношения можно подразделять и по другому признаку: цель и характер хозяйственного использования водного объекта. ВК РФ (прежде всего гл.5) предусматривает специальные требования к использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, нужд транспорта, лесосплава, для целей рекреации, обеспечения противопожарной безопасности. Отдельным блоком даны требования по использованию водохранилищ.

Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. В свою очередь, при регулировании тех или иных видов правоотношений сказывается тесная связь водного законодательства, с одной стороны, и земельного, лесного, фаунистического, горного законодательства, законодательства о водных биоресурсах - с другой. Между этими отраслями нет непреодолимой "стены", которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. В результате ряд советских ученых (в основном из среднеазиатских союзных республик) применяли такие выражения, как "земельно-водные правоотношения", подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение этих двух отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот спорный термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения и т.д.
________________
Илебаев У. Правовой режим орошаемых земель в Киргизской ССР в современный период. Фрунзе, 1966. С. 58; Сиваков Д.О. О правовом регулировании водно-земельных отношений // Журнал российского права. 2002. N 1.
Кроме того, следует учесть и законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Он закладывает основу государственного регулирования в данной сфере. Согласно ст.6, 8 названного Закона обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды и по вопросам экологической и биологической безопасности. Следовательно, процессы производства, эксплуатации, перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно - водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Здесь прежде всего нужно вспомнить о гидротехнических сооружениях (ГТС).

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

Положения ст.8 и 9 Закона "О техническом регулировании" предписывают принятие через федеральный закон специальных технических регламентов по тем отдельным видам процессов производства и эксплуатации, по которым степень риска причинения вреда выше степени риска причинения вреда, учтенной общими техническими регламентами. Как представляется, для процессов эксплуатации ГТС, образующих водохранилища, следует посредством федерального закона предусмотреть специальные технические регламенты.
________________
Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. О техническом регулировании: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2005. С. 144.

Специального технического регламента, регулирующего процесс эксплуатации гидротехнических сооружений, до настоящего времени на территории РФ не принято. До сих действует Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений", принятый в 1997 году, в текст которого многократно вносились изменения. Однако на правоотношения по эксплуатации гидротехнических сооружений, образующих водохранилища, распространяются положения Типовых правил использования водохранилищ, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 24.08.2010 N 330. Согласно п.5 вышеназванных Правил собственники гидротехнических сооружений, образующих водохранилища, и (или) эксплуатирующие такие гидротехнические сооружения организации выполняют требования настоящих Правил в процессе эксплуатации таких гидротехнических сооружений в соответствии с требованиями законодательства о безопасности гидротехнических сооружений.

2. Отношения оборота водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ. Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, на которую законодателем допускается частная собственность. В прежнем ВК РФ это были обособленные водные объекты, а в новом ВК РФ - пруды и обводненные карьеры. Законодатель отказался от несовершенной конструкции обособленных водных объектов. В свою очередь, пруды и обводненные карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен не только в рамках водного реестра, но и земельного кадастра, а также реестра прав на недвижимое имущество. Следует иметь в виду, что гражданское право действует и относительно договоров водопользования, что будет рассмотрено в комментариях к последующим главам.
Некоторые стороны водных правоотношений можно оценивать как концессионные. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов (леса, СРП). По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и(или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, который позволяет эксплуатировать природные ресурсы. Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего транспортную и энергетическую).
________________
СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3126.


Согласно ст.4 названного Закона к числу объектов концессионных соглашений относятся суда, порты, пристани, причалы, ГТС, образующие водохранилища. Таким образом, в какой-то мере объектами концессионных соглашений становятся и наполняемые водохранилища, включая их ложа, нуждающиеся в подготовке к затоплению. Но для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Однако для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его часть (заводь, затон, рукав, гавань), задействованные деятельностью концессионера.
Концессионные аспекты водопользования отслеживались за рубежом еще с конца XIX - начала ХХ в. Так, в США, Швейцарии, Норвегии, Италии при гидротехническом и гидроэнергетическом строительстве сложился концессионный порядок водопользования.
________________
Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Изд-во ЛГУ, 1948. С. 19-33; Сосна С. А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002. С. 256; Дроздов И.К правовой природе концессионного соглашения // Хозяйство и право. 2006. N 6. С. 48-57.

Комментарий к статье 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты

1. Рассматриваемая классификация главным образом основывается на естественно-научных данных физической географии и гидрологии. Так, согласно ч.1 комментируемой статьи выделены поверхностные и подземные водные объекты.
Приведенная классификация водных объектов конечно же не исключает тесной природной взаимосвязи всех видов водных объектов. Как известно, реки могут иметь "родниковое питание", т.е. пополняться за счет подземных вод. Есть естественные выходы подземных вод на дне моря. Как при правотворчестве, так и при применении права эту взаимосвязь нельзя упускать из виду. Так, противоправное загрязнение поверхностных вод в конечном итоге может повлечь за собой загрязнение подземных вод.
Подземные воды распространены почти по всей территории России, являясь одним из источников питания рек. Месторождений же подземных вод насчитывается около 3,5 тыс. Они в целом подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные воды. Это одна из причин того, что подземные воды используются для питьевых целей. Однако в настоящее время на территории России выявлено более 3 тыс. очагов загрязнения подземных вод.
________________
С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения". 2002. 21 марта. С. 4, 5.

2. Далее производится следующая классификация поверхностных водных объектов: моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы), поверхностные водотоки, поверхностные водоемы, болота, природные выходы подземных вод, ледники и снежники. При этом моря и их отдельные части (т.е. внутренние морские воды и территориальное море) теперь отнесены к кругу поверхностных водных объектов. В этом состоит отличие положений нового ВК РФ 2006 г. от ВК РФ 1995 г. Тогда внутренние морские воды и территориальное море не относились к поверхностным водам и составляли отдельные виды водных объектов.
Однако по этим "специфическим" водным объектам принимались отдельные законы. Речь прежде всего идет о Федеральном законе от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". Правовой режим морских пространств отчасти определен в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации". В разделе IV приведенного Закона в интересах охраны Государственной границы РФ установлены правила пограничного режима. Важное значение имеют такие источники международного права, как Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву".
________________
СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.
СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.
Естественная наука знает лишь море вне зависимости от границ той или иной державы, но изучает она и так называемые переходные, полуморские акватории, отличающиеся богатством живых и неживых ресурсов. В свою очередь, мировая и отечественная юриспруденция выделяют еще внутренние морские воды и территориальное море. Внутренние морские воды и территориальное море сами по себе не являются с точки зрения естественной науки водными объектами.
К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством РФ. Таким образом, в состав внутренних морских вод входят наиболее хозяйственно освоенные акватории, испытывающие большую антропогенную нагрузку.
Суверенитет Российской Федерации распространяется и на 12-мильный морской пояс, именуемый территориальным морем. Внешняя граница этой полосы совпадает с Государственной границей России. Правовой режим территориального моря отличается от внутренних морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Оно выражается в сфере судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море. В этом проявляется некоторое отличие правового режима территориального моря от внутренних морских вод.
Россия принадлежит к числу 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия принадлежит к числу тех государств, которые, руководствуясь своими интересами, выбрали максимальную ширину территориального моря. Дело в том, что существующее в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум ("потолок") ширины территориального моря. Некоторые из европейских и азиатских государств ограничивались меньшими размерами.
________________
Гуцуляк В.Н. Морское право: учеб. пособие. М.: РосКонсультант, 2000. С. 64-69.


В комментируемой статье дается перечень водотоков: реки, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования. Следует отметить, что возможна естественная или искусственная трансформация водотоков: ручей может разрастись до реки, а река - превратиться в ручей.
С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий рек, ручьев, каналов.
Река - естественный постоянный водоток со своими истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено. Река имеет площадь водосбора (систему притоков и истоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа - речную долину. Немало крупных рек имеют рукава, которые могут отделиться и образовать водоемы-старицы. Гидротехническое строительство на российских реках (плотины, ГЭС и т.д.) превратило их к концу ХХ в. в цепь водохранилищ. Примером такой искусственной трансформации может служить Волга. Это наносит ущерб речной экосистеме: нарушает естественные речные процессы самоочищения, вредит миграциям и размножению рыб и т.д.
________________
Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 24-32.
Ручьи представляют собой постоянные или временные водные потоки небольшой длины (в среднем 3-5 км) с извилистым руслом и узкой поймой. Этими признаками ручей существенно отличается от рек. В то же время ручьи могут быть началом рек, в том числе крупных (Волга исходит из ручьев). Некоторое внимание этим на первый взгляд малозначительным водотокам уделено даже в международных соглашениях по охране и использованию трансграничных водных объектов.
Каналы представляют собой искусственные водотоки, которые, однако, могут пересекать и частично совпадать с речными руслами и озерными котловинами. Они могут иметь воднотранспортное и мелиоративное (ирригация, осушение, обводнение), а также комплексное значения. Это относится к Волго-Донскому каналу, каналу имени Москвы, некоторым другим. Каналы не должны быть "ловушкой" для диких животных и пересекать миграционные пути. Если каналы все же пересекают пути миграции (например, сайгаков по калмыцким степям), то через них должны быть сделаны переходы, а откосы каналов должны быть пологими (чтобы попавшие в них животные могли выбраться). Подобные вопросы особенно важны сейчас, так как российская трехвековая практика проведения каналов практически никогда не учитывала природоохранных аспектов, а в советский период она осуществлялась "любой ценой".
В комментируемой статье содержатся нормы-дефиниции, позволяющие представить, что такое поверхностные водоемы. Этому помогает данный в ч.2 статьи перечень водоемов: озера, водохранилища, болота, пруды. Таким образом, в приведенный перечень входят как природные, так и рукотворные (искусственные) водные объекты.

С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий озер, водохранилищ, прудов, обводненных карьеров. Но в естественной науке (прежде всего в гидрологии) данные понятия имеются.
Озера - естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные водой котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем. Как и другие водоемы, они находятся в состоянии замедленного водообмена, что вовсе не исключает течения. Озера могут быть сточными, бессточными, проточными. Они могут как давать начало водотоку, так и принимать его воды либо стоять на его пути. Неверным было бы считать озера исключительно пресными, так как они могут быть еще и солоноватыми, солеными, минеральными (с выпадением солей в осадок). В исключительных случаях по озерам принимают отдельные законы. Таковы, например, Федеральный закон 1999 г. "Об охране озера Байкал", или Закон Волгоградской области 2000 г. "Об охране озера Эльтон".
________________
Там же. С. 131-137.
См. комментарий к ст.2 ВК РФ.
Водохранилища - искусственные поверхностные водные объекты для хранения воды и регулирования стока, зачастую совмещающие в себе черты как водотока, так и водоема.
Гидрологически выделяются пять основных типов водохранилищ: равнинные, предгорные, горные, озерные, наливные. Они имеют разные преимущества и характеристики с точки зрения водного хозяйства (глубины, объема воды и т.д.). Однако в любом случае водохранилища образуются на реках и связанных с ними озерах. Поэтому при строительстве водохранилищ необходимо тщательно продумать гидрологические и экологические последствия, с тем чтобы минимизировать возможный вред, причиняемый естественным водным объектам.
________________
См.: Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 287-318.
Проблема вредного воздействия вод касается и водохранилищ. Следует учесть, что плотины строились в свое время прямо на тектонических разломах, а их подпор охватывал сейсмические зоны. Кроме того, ложе водохранилища практически любого вида может уничтожать или изолировать места обитания многих ценных видов флоры и фауны. Это касается и водохранилищ в горной местности, где много труднодоступных районов и пересечение при каком-либо строительстве редких миграционных путей особенно вредно. Ошибки советского времени преподали нам хороший урок. Многие произвольные решения о строительстве водохранилищ были отменены или хотя бы приостановлены.
________________
Подольский С., Колобаев Н. Гидростроительство и природа Амурской области // Охрана дикой природы. 2000. N 4. С. 18-22.


Пруды - небольшие и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады или своего рода "вееры". Для пруда характерны слабый уклон дна, достаточно крутые берега, устойчивое к размыву ложе. Они сооружаются на реках, ручьях, оврагах, логах, балках, карьерах. Глубина, как правило, составляет около 3-5 м, а площадь акватории достигает 1 кв.км. При больших размерах и глубинах речь идет о водохранилищах.
Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства и рыбоводства, орошения, спорта и рекреации, культурных мероприятий. Они могут находиться и в ведении промышленных предприятий. Немаловажны и противопожарные пруды зеленых зон и лесных массивов, которые теперь пришли в негодность из-за обмеления и замусоривания. Когда разрешают строительство прудов, хозяйствующих субъектов не предупреждают о возможной ответственности за происшествия. Между тем таковые вполне могут быть: прорыв плотины с выходом водной массы на автодорогу, влекущие заиление приводных участков. Остры проблемы "списанных" прудов, их небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин.
Обводненные карьеры во многом близки к прудам. С точки зрения гидрологии пруды могут образовываться на месте карьеров, где происходила добыча полезных ископаемых (так называемые пруды карьерного типа). В отличие от остальных прудов само наполнение карьеров водой происходит естественно и вряд ли входит в хозяйственные задачи их создателей.
Болота связаны как с подземными, так и с поверхностными водами. По первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. болота входили в круг водоемов, но согласно ВК РФ 2006 г., болота составляют отдельную разновидность поверхностных водных объектов, не входящую ни в водотоки, ни в водоемы. Они нередко сопряжены с водотоками или водоемами и поэтому могут составлять принадлежность этих более крупных водных объектов. Однако следует признать, что болота из-за своего замедленного водообмена ближе к водотокам.
Болото - ценная экосистема со своим микроклиматом. Ключевое место в ней занимает торф, впитывающий как губка влагу и отдающий затем ее обратно. Среди болотной флоры встречаются редкие лекарственные растения, неспособные жить в иных условиях (клюква, сабельник болотный). Ряд ценных видов птиц обитают и размножаются только в болотах. В советский период к болотам относились как к источнику торфа. Обустройство на месте топей, пашней, лугов, садов и лесов влечет за собой интенсивное снижение плодородия и эрозию. Масштабное осушение болот обернулось нарушением гидрологического равновесия, губительными и неожиданными наводнениями и т.д. Такая картина наблюдалась не только в бывшем СССР, но и в ряде зарубежных государств. Затем инициировавшие ликвидацию болот государства были вынуждены брать под защиту сохранившиеся и восстанавливать прежние.
Озабоченность международного сообщества относительно болот и других объектов, не выдерживающих "покорения природы", побудила заключить Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г. (сокращенно - Рамсарская конвенция). В круг водно-болотных угодий входят далеко не только болота и заболоченные территории. В него включают мелководные прибрежья морей и озер, дельт и устьев рек, острова, различные морские акватории (лиманы, лагуны). Россия, как и ранее СССР, является участником Рамсарской конвенции.
________________
Сиваков Д.О. Особенности правовой охраны водно-болотных угодий // Законодательство и экономика. С. 49-51; см.: Вода России // Информационное издание Минприроды РФ. 1999. N 2. С. 2.


Природные, т.е. естественные, выходы подземных вод (родники, гейзеры) также имеют в гидросфере промежуточное положение. Согласно ст.17 ВК РФ 1995 г. естественные выходы подземных вод относились к подземным водным объектам. Теперь же в соответствии с комментируемой статьей ВК РФ 2006 г. они относятся к поверхностным водным объектам. Отнесение естественных выходов подземных вод к поверхностным водным объектам с точки зрения гидрологии носит дискуссионный характер. Однако именно такой подход законодателя создает условия для заключения договоров водопользования именно по этим источникам (родникам и, возможно, гейзерам). Отметим, что заключение договоров водопользования по естественным выходам подземных вод является весьма целесообразным. В процессе хозяйственной деятельности родникам был нанесен большой вред: они запахивались, заилялись, загрязнялись, истощались, даже, в рамках борьбы с религией, уничтожались. В настоящее время наметились возможности для повышения водности родников путем лесопосадок и других противоэрозионных мер. Восстановление и окультуривание родников и прочих водопроявлений может интегрировать их в водохозяйственный комплекс. Наличие конкретного "договорного" пользователя сможет предотвратить дальнейшее безнаказанное обращение с ними, обеспечит их благоустройство. Тенденция к этому уже намечается в ряде российских регионов (например, в Воронежской области). Там происходят регистрация, паспортизация и составление карт естественных выходов подземных вод, что готовит подписание договоров. В противном случае родник и гейзеры как подземные водные объекты рассматривались бы как содержимое недр и использовались в порядке недропользования, без учета требований по охране вод.
________________
Курдов А.Г. Родники Воронежской области: формирование, экология, охрана. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2000. С. 106.
В планетарном масштабе в ледниках и снежниках содержится больше воды, чем в реках. В России, в отличие от ряда европейских стран (Швейцария), эти "твердые" водные объекты пока не востребованы экономически, но при этом являются потенциальным резервом водного хозяйства и истоком речных бассейнов. Хотя бы по этой причине необходимо повышенное внимание государства к этим уникальным природным образованиям, которые при этом еще и находятся в государственной собственности.
Следует учесть, что российские ледники и снежники не являются единичными или малочисленными водными объектами. В границах России ледники есть в горах Кавказа, Алтая, Саян, Урала, Камчатки. Только на Кавказе их насчитывается свыше 1400. Имеются они и на арктических островах (Новой и Северной Земли, Земли Франца-Иосифа и др.). Ледники и снежники могут быть элементами разнообразных ландшафтов: они находятся в горных областях или же на равнинах с суровым арктическим климатом.
________________
С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 21, 22.


Ледники и снежники достаточно уязвимы и весьма подвержены негативному воздействию (загрязнения через атмосферный воздух, вред от некорректного поведения туристов и т.д.). Будучи расположены в горных массивах, ледники сами нередко оказывают разрушительное воздействие (селевые лавины). Сход ледника в Кармадонах в сентябре 2002 г. обернулся трагедией. Эта катастрофа выявила несовершенство системы наблюдения (мониторинга), предупреждения и оповещения населения относительно вредного воздействия ледников. Поэтому в области борьбы с вредным воздействием вод необходимо неотступное и жесткое применение Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
________________
СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
В отличие от морских вод по ледникам и снежникам не был принят отдельный федеральный закон. Но в связи с обширностью и значимостью водных ресурсов, таящихся в ледниках и снежниках, неоднократно высказывались предложения разработать и принять отдельный федеральный закон. Пока правовые основы использования и охраны этих специфических водных объектов определяются ВК РФ. Например, согласно ст.58 ВК РФ, запрещается загрязнение и засорение ледников и снежников. Кроме того, ледники и снежники, как и другие водные объекты, подлежат кадастровому учету.
Отечественными гляциологами (гляциология - наука о ледовых явлениях) еще с середины ХХ в. велся Ледниковый каталог по СССР, а затем и СНГ. Он является объемным и полезным банком данных не только для науки, но и для проектируемого хозяйственного использования.
________________
Котляков В. М. Мир снега и льда. М.: Наука, 1994. С. 162.

3-4. Законодатель сохранил представления, заложенные в ВК РФ 1995 г., о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель. При этом границей водного объекта выступает береговая линия, ориентиры для установления которой определяются применительно к разным видам водных объектов. Это новшество ВК РФ 2006 г., призванное решить наболевший вопрос о границах водных объектов, особенно водоемов и водотоков. Однако приведенные законодателем параметры не всегда фиксировались Росгидрометом и другими уполномоченными органами. Особенно это касается малых водоемов и водотоков. На них зачастую не было пунктов наблюдения, которые могли бы уловить среднемноголетний уровень вод в безледный период. Что же касается искусственных водоемов (водохранилищ и прудов), то в случае их "безпроектного", кустарного наполнения либо большого, к примеру векового, возраста трудно будет выявить нормальный подпорный уровень.

5-6. Согласно нормам ВК РФ 2006 г. устанавливаются некоторые основные признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматривается государственная собственность на подземные водные объекты, резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод. Однако в основном отношения по поводу подземных водных объектов отданы "на откуп" законодательству о недрах.

Для глубокого юридического понимания внутреннего строения и границ подземных водных объектов необходимо выяснить ряд вопросов. Во многом это обусловлено тем, что они мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Например, водоносные горизонты состоят из следующих элементов: водоупор (ложе), водоносный слой и уровень грунтовых вод. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса содержится в самом пласте породы, а не образует водную толщу, как в реках и озерах.
Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст - растворение и выщелачивание горных пород водой. В результате этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Европе. Они дают 70% воды австрийской столице Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты осваиваемых и труднодоступных местностей России также снабжаются за счет карстовых источников. Кроме того, карстовые водные объекты из препятствия водному хозяйству превращаются в подспорье. Карстовые формы используются для строительства ГТС и проводки гидротоннелей.
________________
Гвоздецкий Н. А. Карст.М.: Мысль, 1981. С. 7-17.
Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности. Согласно ч.6 комментируемой статьи, границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину - государству. При этом подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. В любом случае необходимо обеспечить экономное "подземное" водопользование.
________________
Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. N 1/2. С. 14-21.

Комментарий к статье 6. Водные объекты общего где находится залив пенжинская губа пользования

1. Сохраняется правило общедоступности поверхностных водных объектов. При этом речь идет о водных объектах разной площади, но обязательно в публичной форме собственности (государственной или муниципальной). В отличие от старого ВК РФ 1995 г. в ВК РФ 2006 г. не предусматривается (хотя бы в виде исключения) общее пользование частными водными объектами - прудами и обводненными карьерами. В этом заключается корректировка пролонгированного правила об общем пользовании водоемами и водотоками.

2. Кроме того, закрепляется бесплатность пользования названными водными объектами для личных и бытовых нужд (например, для купания). Данная норма, очевидно, призвана восполнить отсутствие положений о водном сервитуте, которые были ранее в старом ВК РФ. Вообще, "молчаливая" отмена водного сервитута является новеллой нового ВК РФ, однако это не должно прервать ограниченное пользование чужим земельным участком на праве земельного сервитута. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен ст.23 Земельного кодекса РФ 2001 г. и ст.274-276 части первой Гражданского кодекса РФ 1994 г. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
________________
СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Согласно положениям Гражданского кодекса РФ частный водный сервитут может устанавливаться для обеспечения прокладки трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Титул сервитута не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.
Согласно положениям Земельного кодекса РФ публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления. Названный титул устанавливается для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. При этом предусматривается учет результатов общественных слушаний. Публичный земельный сервитут может быть предназначен для забора воды и водопоя, свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта. Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

При этом проект Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ сохраняет не только правовой институт водных объектов общего (т. е. общедоступного) пользования, но и водный сервитут (как публичный, так и частный).

3-5. Общедоступность водного объекта не означает вседозволенность: ведь водопользователь должен руководствоваться правилами охраны жизни людей на воде и правилами использования водного объекта для личных и бытовых нужд. По сообщениям средств массовой информации, в купальный сезон и при зимней рыбалке растет число несчастных случаев из-за пренебрежения со стороны отдыхающих элементарными требованиями безопасности на воде.
Власти могут запретить забор воды для питьевого водоснабжения, купание, использование технических средств рекреационного назначения (маломерные суда и водные мотоциклы), водопой скота. При наложении подобных запретов нередко руководствуются большой антропогенной нагрузкой на водотоки и водоемы (пусть даже рекреационной), вследствие чего вода может стать непригодной для питания из-за заражения болезнетворными бактериями или загрязнения химическими веществами. Причем указанный запрет нацелен на предотвращение вреда здоровью населения или домашних животных, а в ряде случаев (запрет на использование технических средств) - на сокращение антропогенной нагрузки на водоем или водоток.
В свою очередь, органы местного самоуправления через средства массовой информации и специальные информационные знаки на берегу водоемов и водотоков предоставляют населению необходимую информацию об ограничении водопользования. У рекреационных водоемов мы не раз встречаем надписи в духе: "купаться воспрещено" или "свалка мусора запрещена". К сожалению, пока у многих граждан не хватает чувства ответственности, чтобы хотя бы не засорять берега и акватории битым стеклом и другим мусором.

6-7. Правовой режим водных объектов общего пользования был бы неполноценен без береговой полосы общего пользования. Ее историческое название - бечевник (от слова "бечева" - канат для тяги судов). Первоначально бечевником именовали полосу вдоль каналов и рек, которая использовалась для тяги судов за счет лошадиной или людской силы (бурлаки). Еще в Российской империи закреплялось свободное пользование данной полосы (в 10-15 м) для нужд судоходства.
________________
Морской энциклопедический словарь / под ред. В. В. Дмитриева. Л.: Судостроение, 1991. Т. 1. С. 144.
Согласно ч.6 комментируемой статьи ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м. Лишь небольшие водотоки (реки, ручьи и каналы) протяженностью менее десяти километров должны быть окаймлены 5 м. В свою очередь, согласно части седьмой комментируемой статьи на болота, родники и гейзеры, ледники и снежники правило о береговой полосе общего пользования не распространяется. Однако законодатель прямо не исключает общедоступность названных водных объектов, что, впрочем, должно быть согласовано с жесткими требованиями безопасности.

8. Положения о водных объектах общего пользования для личных и бытовых нужд конкретизируются в следующих нормах. Любой гражданин вправе пользоваться также и береговой полосой общедоступных водных объектов для передвижения и пребывания около них. Допускаются любительское и спортивное рыболовство, причаливание лодок, запрещено лишь использование механических транспортных средств. При этом любительское и спортивное рыболовство при всей своей рекреационной нагрузке регулируются законодательством о водных биоресурсах.

Комментарий к статье 7. Участники водных отношений

1-2. Согласно комментируемой статье в круг субъектов водных отношений входят Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица.
В свою очередь, от имени Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно федеральные, региональные и муниципальные органы власти.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

На федеральном уровне в водные отношения вступают Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Кроме того, участниками водных отношений признаются также органы, входящие в систему МПР: Агентство водных ресурсов РФ (Росводресурсы), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
В результате административной реформы за Министерством природных ресурсов РФ остается право нормативно-правового регулирования водных отношений.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая водные объекты, является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды РФ) (п.1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N 404). Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию (п.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N 404).


В свою очередь, Агентство водных ресурсов РФ занимается правоприменением, в частности оказанием услуг и управлением водным хозяйством. При этом контроль и надзор за использованием и охраной вод в рамках системы МПР осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Затрагивает водные отношения и деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). В частности, в полномочия этого подчиненного Правительству РФ органа входят контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений (ГТС) и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. Таким образом, Ростехнадзор отвечает за исполнение Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".
________________
СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
В то же время надо отметить, что образованные и обновленные в ходе административной реформы органы не приобрели еще законченного статуса и могут быть подвергнуты дальнейшим преобразованиям. В частности, звучат предложения создать специальное Агентство по экологии. Если этот орган будет создан, в его компетенции в какой-то части окажутся и водные правоотношения.
Первоначальная редакция ВК РФ 1995 г. предусматривала значительное участие субъектов РФ и их органов власти в водных отношениях. Следует признать, что на региональном уровне создавались соответствующие уполномоченные органы: Министерство экологии и природопользования Московской области, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербург и т.д. Названные органы реально участвовали в водных отношениях: заключение договоров о пользовании водными объектами, бассейновые советы и соглашения. В связи с последующими изменениями российского законодательства их участие в водных отношениях сузилось.

Согласно ст.59 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ из ВК РФ 1995 г. были исключены положения о собственности субъектов РФ (республик, краев, областей и т.д.), заключении ими договоров пользования водными объектами, об их участии в бассейновых соглашениях. В целом полномочия субъектов РФ были существенно сокращены, в результате чего они превращались во второстепенных участников водных отношений. Следовательно, сокращались и полномочия государственных органов субъектов РФ.
________________
СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Затем, согласно ст.9 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", закреплялось право субъектов РФ на обособленные водные объекты, а полномочия по заключению договоров водопользования и бассейновых соглашений были возвращены на региональный уровень.
________________
СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.
В соответствии с ВК РФ 2006 г. было установлено право собственности субъектов РФ на пруды и обводненные карьеры, находящиеся на земельных участках, собственником которых является субъект РФ. Кроме того, согласно ст.26 ВК РФ государственным органам субъектов РФ может быть передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование физических или юридических лиц на основании договора или решения. На осуществление данных федеральных полномочий из федерального бюджета предоставляются субвенции целевого характера. Однако деятельность органов субъектов РФ находится под контролем и надзором федеральных органов власти.
Согласно ст.27 ВК РФ у муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) есть не только полномочия собственника, но и некоторые управленческие полномочия относительно водных объектов общего пользования, которые рассматривались выше (см. комментарий к ст.2 ВК РФ).
Наряду с органами власти субъектами водных отношений являются "рядовые" водопользователи - граждане и организации. Но на них распространяются положения гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности. Согласно ст.17 Гражданского кодекса РФ правоспособность граждан - это способность иметь гражданские права и нести обязанности. Юридические лица могут иметь права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в их учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (ст.49 Гражданского кодекса РФ). Граждане и юридические лица, осуществляя свои права водопользователей, должны обладать дееспособностью, которая, как и правоспособность, определяется Гражданским кодексом РФ (ст.21). Дееспособность - это способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Эти общие положения ст. 21 Гражданского кодекса РФ о дееспособности характеризуют также и дееспособность пользователей водных объектов. Они должны иметь способность совершать действия для приобретения прав на водный объект, а при пользовании им создавать для себя обязанности и исполнять их.
В ВК РФ 1995 г. из общего круга субъектов водных отношений выделяли водопотребителей и водопользователей, обеспечивающих нужды водопотребителей. Под водопотребителями понимались юридические и физические лица, получающие воду для своих нужд. Непосредственного выхода к водоему или водотоку они не имеют, а воду получают с помощью водопроводных сооружений и т.д. Например, для промышленных предприятий вода, подаваемая соответствующим водопользователем (к примеру, Мосводканалом), служит технологическим сырьем в процессе производства промышленной продукции. В свою очередь, граждане потребляют воду, поступающую по водопроводам, для различных питьевых и бытовых нужд.

Согласно ст.29 ВК РФ 1995 г. водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей, был обязан осуществлять свою деятельность в соответствии с лицензией на водопользование и договором пользования водным объектом. В ВК РФ 2006 г. отсутствует статья по водопользователям, обслуживающим водопотребителей. Очевидно, что на базе в практике заключения договоров и выдачи решений о предоставлении водного объекта в пользование будут выработаны положения и требования, отражающие большое социально-экономическое значение таких водопользователей, как Мосводканал. Эти водопользователи кровно заинтересованы в сохранении чистоты воды: ведь они обязаны поставлять качественную воду. В сущности, это экологические барьеры города.
________________
Шевелева О. Ну нельзя же так жить! // Природно-ресурсные ведомости. 2006. Май. N 10 (294).
В дальнейшем реформа водного хозяйства и водного законодательства будет сказываться и на круге участников водных отношений. По прогнозам специалистов, возможно образование крупного хозяйствующего субъекта, который в масштабах всей страны осуществлял бы сервисные услуги и работы по водоснабжению, поддержанию качества вод - словом, обслуживал потребителей. Как надеются, МПР России будет эффективно регулировать деятельность этой коммерческой структуры, которая, в свою очередь, будет привлекать подрядчиков для осуществления конкретных проектов.
В ВК РФ 1995 г. не содержится подробного правового регулирования деятельности водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта ВК РФ 2006 г. предлагалось ввести понятие и определить статус объединения водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ. Но в ВК РФ отсутствуют и какие-либо запреты на объединения водопользователей, которые столь широко распространены в США и странах Евросоюза.
В то же время в Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" самым общим образом предусматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Это необходимо для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта при распределении мелиорированной земли между физическими лицами. При всей своей немногословности данные нормы Федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).
________________
СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.


Однако водное законодательство ближайшего российского соседа и партнера по СНГ Казахстана пошло по несколько другому пути и уделило подобным организациям большее внимание. В ст.96-102 Водного кодекса Республики Казахстан 2003 г. весьма подробно регламентируется статус гидромелиоративного кондоминиума, необходимого для сельскохозяйственного использования водных объектов и водохозяйственных сооружений. Конечно же, внимание к местным водохозяйственным организациям во многом объясняется засушливым климатом. Однако и в России есть южные районы с дефицитом вод. Поэтому в законодательстве маловодных субъектов РФ также было бы целесообразно уделить внимание, а при необходимости - стимулировать образование землепользователями таких мелиоративных объединений. Своеобразными участниками водных отношений выступают отраслевые организации. К их числу относятся крупные юридические лица: Росрыбхоз, осуществляющий масштабный рыбный промысел, или же Росохотрыболовсоюз - генеральный пользователь охотничье-рыболовных угодий (включая, разумеется, и акватории).
________________
Издание Парламента Республики Казахстан. Астана: Издательство Аппарата Сената Парламента Республики Казахстан, 2003. С. 174-177.

Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НАВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ

Комментарий к статье 8. Право собственности на водные объекты

1. В ВК РФ 1995 г. была установлена федеральная собственность на водные объекты, за исключением обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), которые могли находиться в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и в частной собственности.
Однако согласно определению обособленного водного объекта (замкнутого водоема) в ВК РФ 1995 г. ни один естественный обособленный водный объект (замкнутый водоем) не мог находиться в частной или муниципальной собственности.
________________
Обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
Если исходить из буквального смысла определения, можно сделать вывод, что к обособленным водным объектам могли быть отнесены лишь имеющие гидроизоляцию искусственные водоемы типа бассейнов и фонтанов. Однако вода в таких водоемах изъята из природной среды, находится вне экологической взаимосвязи с ней. Такие водоемы не могли являться объектом водных отношений. Поэтому определение обособленных водных объектов практически исключало возможность нахождения водных объектов в частной или муниципальной собственности.
В ВК РФ 2006 г. сохранена федеральная собственность на подавляющее большинство водных объектов.
Исключение составляют пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Такие водные объекты находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица.
Таким образом, в ВК РФ 2006 г. сделан переход от использования понятия обособленного водного объекта (замкнутого водоема) к использованию понятий пруда и обводненного карьера.
Термины "обособленный водный объект", "замкнутый водоем", "закрытый водоем" исключены или заменены на термины "пруды, обводненные карьеры" в Гражданском кодексе РФ (п.1 ст.130, п.2 ст.261), Земельном кодексе РФ (п.3 ст.23, п.1 ст.40, п.2 ст.77, п.12 ст.85), Федеральных законах "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст.1), "О разграничении государственной собственности на землю" (ст.5), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.2 и 3 ст.50).
________________

Утратил силу.
В результате внесенных изменений в п.2 ст.261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения.
По смыслу этой правовой нормы, если пруд или обводненный карьер расположен на земельном участке, находящемся в частной собственности, то право собственности распространяется и на соответствующий пруд или обводненный карьер.
Пруд или обводненный карьер следует юридической судьбе земельного участка, на котором он расположен. Такой земельный участок разделу не подлежит, если в результате подобного раздела требуется раздел пруда или обводненного карьера.
В проекте ВК РФ, принятом в первом чтении, в соответствии с его концепцией были установлены ограничения оборотоспособности обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) в зависимости от их естественного или искусственного происхождения, размера, нахождения в черте населенного пункта или удаленности от населенных пунктов. В принятом Водном кодексе РФ таких ограничений нет.
________________
См.: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 апреля 2005 г. N 1784-IV ГД "О проекте N 136492-4 Водного кодекса Российской Федерации".
См. подробнее: Волков Г.А. Методологические основы подготовки проекта Водного кодекса РФ // Экологическое право. 2004. N 6. С. 35-39.
Приобретение в собственность прудов или обводненных карьеров должно соответствовать принципу равного доступа физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, который закреплен в п.8 ст.3 ВК РФ.

2. Разграничение государственной собственности на пруды и обводненные карьеры проведено в ст.7 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации".
Земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.
Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ.

Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений.
Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.

3. В ВК РФ 2006 г. по сравнению с ВК РФ 1995 г. более утонченно урегулированы отношения собственности на водные объекты в случае изменения их местоположения.
________________
Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект, если иное не следует из настоящего Кодекса.
В новом Кодексе закреплено правило, согласно которому естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращения права собственности Российской Федерации на этот водный объект. Поэтому естественное изменение русла реки может привести к прекращению права частной собственности на земельный участок, на котором оказалось русло реки в результате его естественного изменения.
Это правило не может применяться для случаев искусственного изменения русла реки или местоположения других водных объектов.

4. Понятие водного объекта и земель водного фонда непосредственно связано с вопросом о праве собственности на водные объекты и земли водного фонда, а также с вопросом об оборотоспособности водных объектов и земель водного фонда.
В ВК РФ 2006 г. в сравнении с прежним ВК РФ 1995 г. уточнено понятие водного объекта и земель водного фонда.
В ВК РФ 1995 г. поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматривались как единый водный объект. Поэтому берега водного объекта могли быть отнесены к землям водного фонда. Точного значения, что должно было пониматься под "берегом" водного объекта, в законодательстве не было.
Поскольку в п.1 ст.102 Земельного кодекса РФ к землям водного фонда были отнесены водоохранные зоны водных объектов, то берег в пределах водоохранной зоны мог быть отнесен к землям водного фонда.

Отнесение земельного участка к той или иной категории земель определяет его оборотоспособность. В случае нахождения земельного участка в пределах водоохранной зоны имели место риски, связанные как с видами допустимого использования земельного участка, так и с его оборотоспособностью.
В ВК РФ 2006 г. эти проблемы решены следующим образом.
В ст.1 дано определение водного объекта, согласно которому водный объект - это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
В соответствии со ст.5 поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
При этом береговая линия (граница водного объекта) определяется, в частности, для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по средне-многолетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды.
Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" внесены изменения в ст.102 Земельного кодекса РФ, она изложена в новой редакции.
________________
Изменения вступили в силу с 8 июня 2006 г.
Теперь к землям водного фонда относятся земли:
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
Водоохранные зоны исключены из состава земель водного фонда.
Кроме этого, водоохранные зоны исключены также из состава земель природоохранного назначения (п.1ст. 97 Земельного кодекса РФ).
В ВК РФ 2006 г. заменен ранее использовавшийся в прежнем ВК РФ 1995 г. термин "бечевник" на термин "береговая полоса".
Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, составляет 5 м.
Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

Береговая полоса не относится к землям водного фонда, однако в результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ его ст.7 дополнена положением, согласно которому запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ (п.8).

Виды земельных участков, приватизация которых запрещена, определяются Земельным кодексом РФ. Согласно п.8 ст.27 Земельного кодекса РФ к таким объектам отнесены земельные участки в пределах береговой полосы, определенной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельные участки, на которых находятся пруды и обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.


В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ уточнены ограниченные в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки.
Согласно подп.3 п.5 ст.27 Земельного кодекса РФ, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
В Земельном кодексе РФ уточнен состав земель сельскохозяйственного назначения.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

Согласно п.2 ст.77 Земельного кодекса РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Действующие положения Земельного кодекса РФ, а именно пункт 2 статьи 77 относит к землям сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.


Однако с учетом положений измененной ст.102 Земельного кодекса РФ под "водными объектами" в ст.7 Земельного кодекса РФ следует понимать пруды и обводненные карьеры.
Кроме этого, в Земельном кодексе РФ уточнены права собственников земельных участков на использование земельных участков.
Согласно п.1 ст.40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка имеет право, в частности:
- использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством РФ;
- проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.

С 1 января 2007 г. вступают в силу изменения в Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", которыми урегулированы основания перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда.

К таковым относятся случаи:
1) если земли заняты водными объектами;
2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;
3) изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.

5. В ВК РФ 2006 г. сохранено понятие водных объектов общего пользования (ст.6).
По общему правилу к ним относятся поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Водные объекты общего пользования означают, что они являются общедоступными водными объектами.
Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Исключения установлены в ВК РФ или могут быть предусмотрены в других федеральных законах.
Например, водный объект, находящийся в государственной или муниципальной собственности, или его часть могут быть предоставлены в обособленное водопользование.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

   Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц; водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления рыбоводства (ч.2 ст.38).
В результате внесения изменений в
Земельный кодекс РФ уточнены случаи установления публичных сервитутов.
Согласно
подпп.8 п.3 ст.23 Земельного кодекса РФ публичные сервитуты могут устанавливаться для использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке.


6. Формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах. В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" дано определение недр и закреплено, что данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
 

Согласно п.2 ст.38 Водного кодекса РФ обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц; водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления товарного рыбоводства. Цели, для которых могут устанавливаться публичные сервитуты на земельном участке, определены п.3 ст.23 Земельного кодекса РФ. В частности, к таким целям отнесены: забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов и водопой, использование земельного участка в целях охоты и рыболовства, свободный доступ к прибрежной полосе.
6. Правовой статус подземных водных объектов определяется Законом РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах". Настоящий закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные вода, рапу лиманов и озер.


________________
В редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ; с изм., внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ.


Таким образом, подземные водные объекты отнесены к специфическим минеральным ресурсам недр.
Отношения собственности на недра урегулированы в ст.1_2 Закона РФ "О недрах", в которой предусмотрено, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.

Комментарий к статье 9. Право пользования водными объектами

1. В ВК РФ 2006 г. предусмотрены два основания возникновения права пользования водными объектами (ст.11):
- договор водопользования;
- правовой акт уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (решение о предоставлении водного объекта в пользование).
На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:
1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование в случаях:
1) для использования водного объекта в публичных интересах (например, для обеспечения обороны страны и безопасности государства, проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов);
2) когда исключена возможность ведения переговоров об условиях водопользования между исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления и водопользователем (например, для сброса сточных вод и(или) дренажных вод);
3) для отдельных видов использования водного объекта (например, для размещения стационарных и(или) плавучих платформ и искусственных островов, разведки и добычи полезных ископаемых, для сплава леса в плотах и с применением кошелей, для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ), для организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов).
В этом установленном перечне отсутствует предоставление водных объектов или их части в пользование для образования или расширения особо охраняемых природных территорий.

Поскольку особо охраняемые природные территории образуются на основании правовых актов государственных органов исполнительной власти, предоставление водных объектов или их части в пользование для образования или расширения особо охраняемых природных территорий должно быть основано также на правовом акте уполномоченного органа государственной власти (решении о предоставлении водного объекта в пользование).
Кроме этого, в установленных в ст.11 ВК РФ случаях допускается пользование водными объектами в силу закона, т.е. без договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Такие случаи условно можно разделить на три группы:
1) когда условия водопользования определяются нормативными правовыми актами, входящими в систему иных отраслей законодательства (например, для судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов; для рыболовства, рыбоводства, охоты);
2) для использования водного объекта в публичных интересах, когда оно не влечет существенного ограничения прав иных водопользователей (например, для санитарного, карантинного и другого контроля; для научных, учебных целей);
3) для отдельных видов использования водного объекта, которые либо оказывают контролируемое влияние на окружающую среду (например, для разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек), либо не оказывают столь значительного влияния, которое может повлечь тяжкие последствия (например, для полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными).
Приобретение права пользования водными объектами должно соответствовать принципам:
- равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами;
- гласности осуществления водопользования, согласно которому решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к категории ограниченного доступа;

- комплексного использования водных объектов, в соответствии с которым использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями (ст.3 ВК РФ).

2. Естественное изменение русла реки не влечет за собой изменения или прекращения права пользования этим водным объектом, если из существа правоотношения и положений ВК РФ не следует иное.
Прекращение права пользования водным объектом, возникшее на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование, в результате естественного изменения русла реки специально в ВК РФ не урегулировано.
Общая правовая норма о прекращении права пользования водными объектами содержится в ч.1 ст.10 ВК РФ. Право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством и ВК РФ.
Если при естественном изменении русла реки использовать водный объект становится невозможно, данное обстоятельство может служить основанием прекращения права пользования водным объектом.
В случае, когда право пользования водным объектом возникло на основании договора водопользования, изменение и расторжение договора водопользования осуществляются в соответствии с гражданским законодательством (ст.17 ВК РФ).
Согласно п.1 ст.451 Гражданского кодекса РФ существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа.
Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.
Вместе с тем при прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан:
1) прекратить в установленный срок использование водного объекта;
2) обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта (ч.6 ст.10 ВК РФ).

3. Право пользования подземными водными объектами приобретается по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах.

По общему правилу основанием возникновения права пользования участком недр для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр (ст.10_1 Закона РФ "О недрах").
Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, утвержден приказом МПР России от 29 ноября 2004 г. N 710.
В ст.11 Закона РФ "О недрах" предусмотрено, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
Для добычи подземных вод участки недр предоставляются в пользование на срок до 25 лет.
Особо в Законе РФ "О недрах" урегулирован порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками, владельцами земельных участков.
Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ (ст.19).

Комментарий к статье 10. Прекращение права пользования водными объектами

1. Расположение данной статьи в структуре Кодекса не является удачным. Для ее понимания необходимо изучение оснований возникновения права пользования, их особенностей, которые содержатся в следующей главе. Поэтому логичнее было бы расположить данную статью после гл.3 Кодекса.
Основания прекращения права пользования водными объектами зависят от вида водных объектов. Основания и порядок прекращения права пользования поверхностными водными объектами содержатся в ВК РФ и гражданском законодательстве. Основания и порядок прекращения права пользования подземными водными объектами урегулированы в законодательстве о недрах.

2. Основания и порядок прекращения права пользования поверхностными водными объектами зависят от основания возникновения этого права.
Если право пользования поверхностным водным объектом возникло на основании договора водопользования, то согласно ст.17 ВК РФ изменение и расторжение договора водопользования осуществляются в соответствии с гражданским законодательством.
Таким образом, общие условия изменения и расторжения договора, установленные в гл.29 Гражданского кодекса РФ, применимы к договору водопользования.
Вместе с тем, учитывая, что водные отношения (отношения по использованию и охране водных объектов) регулируются водным законодательством (ч.1 ст.4 ВК РФ), гражданское законодательство может применяться к основаниям и порядку изменения и расторжения договора водопользования в той мере, в какой они не урегулированы водным законодательством, а также исходя из общих начал и смысла водного законодательства.
В комментируемой статье установлен судебный порядок принудительного прекращения права пользования водным объектом (ч.3), дополнительные обязанности водопользования при прекращении права пользования водным объектом (ч.6). Кроме этого, в ч.1 ст.13 ВК РФ содержится императивное требование, гласящее, что договор водопользования должен содержать порядок прекращения пользования водным объектом или его частью.
Поэтому в договоре водопользования не может быть установлено право той или иной стороны на односторонний отказ от исполнения договора полностью или частично.

Договор водопользования может быть изменен либо расторгнут по соглашению сторон.
Основания принудительного прекращения права пользования водным объектом сводятся к случаям:
- ненадлежащего использования водного объекта или неиспользования водного объекта в установленные сроки;
- возникновения необходимости использования водного объекта для государственных или муниципальных нужд.
Ненадлежащее использование водного объекта определено как нецелевое использование водного объекта или использование водного объекта с нарушением законодательства Российской Федерации.
Предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом ввиду его ненадлежащего использования должно предшествовать вынесение предупреждения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в зависимости от того, в чьей собственности находится водный объект и были ли переданы соответствующие полномочия Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов РФ.
Форма предупреждения должна быть установлена уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Порядок принудительного прекращения права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд в ВК РФ не урегулирован, что является недостатком.
Из текста Кодекса не ясно, может ли быть в этом случае прекращено право пользования водными объектами в административном порядке, без решения суда. В ч.4 комментируемой статьи говорится о том, что такое прекращение права осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами.
Анализируемая правовая норма явно отличается от положений ч.3 комментируемой статьи. Учитывая, что приостановление водопользования может быть осуществлено в административном порядке (ч.2 ст.41), можно сделать вывод, что законодатель и в данном случае допустил возможность принудительного прекращения права пользования водными объектами в административном порядке. Однако такие полномочия должны быть прямо закреплены в федеральных законах.
В настоящее время ни в ВК РФ (ст.25-27), ни в других федеральных законах компетенция исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления по принудительному прекращению права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд в административном порядке не закреплена.

Поэтому до урегулирования этого вопроса в федеральных законах принудительное прекращение права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд в административном порядке исключено.
В ВК РФ не установлено, что является критерием необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд, которая может служить основанием принудительного прекращения права пользования водным объектом.
Таким критерием, по смыслу ВК РФ, могут служить схемы комплексного использования и охраны водных объектов, которые включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов (ч.1 ст.33), поскольку они разрабатываются в целях:
1) определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;
2) определения потребностей в водных ресурсах в перспективе;
3) обеспечения охраны водных объектов;
4) определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.
В соответствии со ст.24 ВК РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы.
Другим критерием наличия необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд может служить резервирование источников питьевого водоснабжения, которое проводится в соответствии со ст.34 ВК РФ.
Согласно ст.25 ВК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений относится резервирование источников питьевого водоснабжения.
Прекращение договора водопользования должно быть зарегистрировано в государственном водном реестре (ч.2 ст.31 ВК РФ).

3. Основания прекращения права пользования поверхностным водным объектом, возникшего по решению о предоставлении водного объекта в пользование, аналогичны тем, что установлены для изменения или расторжения договора водопользования.

Однако поскольку основанием в данном случае выступает не договор, а правовой акт уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, порядок прекращения права пользования поверхностным водным объектом имеет особенности, которые явно не урегулированы в ВК РФ.
Для добровольного прекращения права пользования поверхностным водным объектом водопользователь должен подать в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение о предоставлении водного объекта в пользование, соответствующее заявление.
Для принудительного прекращения права пользования поверхностным водным объектом уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления после соответствующего предупреждения о возможном прекращении права в результате ненадлежащего использования водного объекта или его неиспользования в установленные сроки может предъявить в суд требование о прекращении права.
Если имеется необходимость использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд, то уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления вправе прекратить право пользования поверхностным водным объектом путем принятия правового акта о прекращении права пользования водным объектом и признании решения о предоставлении водного объекта в пользование утратившим силу. Однако такая компетенция исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления должна быть прямо установлена в федеральных законах.
По смыслу ч.2 ст.31 ВК РФ прекращение права пользования водным объектом должно быть зарегистрировано в государственном водном реестре.
При прекращении права пользования водным объектом водопользователь должен выполнить требования ч.6 комментируемой статьи.

4. Основания прекращения права пользования подземными водными объектами урегулированы ст.20 Закона РФ "О недрах".
К добровольным основаниям прекращения права пользования подземными водными объектами следует отнести отказ владельца лицензии от права пользования.
Кроме этого, право пользования подземными водными объектами прекращается:

- при истечении установленного в лицензии срока ее действия;
- возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования;
- переоформлении лицензии с нарушением условий, предусмотренных Законом;
- ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование.
Принудительные основания прекращения права пользования подземными водными объектами включают случаи:
- возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием подземными водными объектами, возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);
- нарушения водопользователем существенных условий лицензии или систематического нарушения им установленных правил водопользования, в том числе если водопользователь в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию водным объектом в предусмотренных объемах.

5. При прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан прекратить в установленный срок использование водного объекта и обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта.
Согласно п.1 ст.34 Федерального закона "Об охране окружающей среды" консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

6. Дополнительные обязанности на собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующей организации возложены Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений".
В ст.9 данного Федерального закона предусмотрено, что собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация обязаны обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации.

После реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация обязаны составить декларацию безопасности гидротехнического сооружения.
Утверждение такой декларации органом надзора за безопасностью гидротехнических сооружений является основанием для получения разрешения на вывод из эксплуатации гидротехнического сооружения либо на его реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление или консервацию (ст.10).
Отношения по эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечения безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе гидротехнического сооружения, находящегося в аварийном состоянии), а также гидротехнического сооружения, которое подлежит консервации или ликвидации, и гидротехнического сооружения, которое не имеет собственника, урегулированы постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 237 "Об утверждении Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника".
________________
С изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 8 мая 2002 г. N 302.
Порядок ликвидации и консервации опорных, параметрических, поисковых, разведочных, эксплуатационных, нагнетательных, контрольных (пьезометрических, наблюдательных), специальных (поглощающих, водозаборных), йодобромных, бальнеологических и других скважин урегулирован в Инструкции о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 22 мая 2002 г. N 22.

Глава 3. ДОГОВОР ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ. РЕШЕНИЕ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ВОДНОГО ОБЪЕКТА В ПОЛЬЗОВАНИЕ

Комментарий к статье 11. Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование

1. Порядок предоставления водных объектов в пользование упрощается. Отныне получать лицензию не требуется. Единственным основанием для приобретения права пользования водным объектом в одних случаях является договор, в других - решение о предоставлении водного объекта в пользование.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

При этом в ч.3 комментируемой статьи перечисляются 17 видов пользования, для которых вообще не требуется ни принятия решений о предоставлении водных объектов в пользование, ни заключения договоров о водопользовании (о чем подробно будет сказано ниже). Приведенными положениями ВК РФ 2006 г. существенно отличается от ВК РФ 1995 г.

Пункт 3 комментируемой статьи содержит 19 видов водопользования, которые являются исключениями из общего правила. Для осуществления любого из указанных видов водопользования заключение договора о водопользовании, а также принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование не требуется. В первоначальной редакции Водного кодекса РФ таких видов водопользования было 17. Федеральным законом от 14.07.2008 N 118-ФЗ перечень дополнен двумя видами:
1) проведение дноуглубительных и других работ в акватории морского или речного порта, а также работ по содержанию внутренних водных путей РФ;
2) создание искусственных земельных участков.


В ч.1 комментируемой статьи предусматривается договорной порядок предоставления водного объекта в пользование. При этом на основе договора водопользования предоставляются водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальных образований. В круг целей предоставления поверхностных водных объектов на основе договоров водопользования входят забор водных ресурсов, использование акватории (в том числе и рекреационное), а также производство электрической энергии.
По общему правилу договор водопользования должен заключать собственник водного объекта через свои уполномоченные органы. Однако согласно ст.26 ВК РФ осуществление полномочий Российской Федерации в этой области может быть за редким исключением передано органам государственной власти субъектов РФ.

2. В комментируемой статье предусмотрен также и административный порядок доступа к водному объекту: посредством решения о предоставлении водного объекта в пользование. Разрешаемое таким образом водопользование чрезвычайно разнообразно по своему характеру: от обеспечения обороны страны и безопасности государства до организации детского отдыха. С другой стороны, при всем своем многообразии водопользование "по решению" практически во всех случаях велико в своей общественной значимости.
В первых публикациях о ВК РФ 2006 г. водопользование на основании решений характеризуется применением по отношению к водному объекту какого-либо рукотворного сооружения или строения. Причем водопользователю не нужна сама вода. Это утверждение совершенно справедливо, когда речь идет о размещении и строительстве гидротехнических сооружений и различных объектов транспорта (мостов, подводных и подземных переходов, причалов, судоремонтных и судоподъемных сооружений), подводных линейных объектов (трубопроводов, линий связи, подводных коммуникаций). Оно также не лишено оснований, когда речь идет о разведке и добыче полезных ископаемых, проведении дноуглубительных, взрывных, буровых работ, воздействующих на дно и берега водных объектов, например на русло реки или озерную котловину.
________________
Смольякова Т. Переходим к водным процедурам // Российская газета. 2006. 8 июня. N 121. С. 4, 13.


Однако приведенное утверждение нельзя абсолютизировать: в частности, судоходство не требует ни договора, ни решения.
Требуют решения о предоставлении водного объекта в пользование размещение и строительство гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем). При принятии такого решения следует учитывать важный принцип водного законодательства - регулирование водных отношений, исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений. Как показывает советский опыт гидротехнического строительства, возведение на любой реке плотин и дамб оказывало сильнейшее воздействие на весь ее водный режим, химические процессы, а также на водные биоресурсы. В этих случаях не только замедляется течение реки, но и нарушаются механизмы самоочищения этого водотока, ухудшаются условия нереста и нагула ценных видов рыб. В настоящее время мировая практика гидротехнического строительства выработала различные методы минимизации экологического вреда: создание рыбоводных хозяйств, призванных зарыблять наполняемые водохранилища, устройство рыбопропускных сооружений, а в странах Евросоюза широко практикуется демонтаж плотин и снятие излишней антропогенной зарегулированности с водотоков. Поэтому для строительства ГТС требуется еще и экологическая экспертиза, исходящая из заведомой экологической вредности любого водохозяйственного проекта.
________________
Сиваков Д.О. Новая плотина на Волге - "за" и "против" // Законодательство и экономика. 2005. N 3. С. 78-81.
Требует не только административных разрешений, но и всевозможных поощрений подъем затонувших судов. Россия занимает печальное первенство по затонувшему имуществу, включая суда разных видов и размеров. Многие водные объекты и близлежащие земельные участки превращены в кладбища бесхозных кораблей, в свалку металлолома и затонувшей древесины. Подобное засорение носит массовый характер и из-за ржавения металла и гниения древесины нередко влечет за собой загрязнение, в результате происходит устойчивое ухудшение качества вод.
________________
Вода России. 2001. N 1. С. 4.

3. Законодателем предусмотрен перечень целей водопользования, не требующих ни решения, ни договора: от судоходства (включая маломерные суда) до купания в водоемах и полива дачных земельных участков. Это, однако, не означает, что названные виды пользования оказываются вне сферы правового регулирования. Эти различные виды пользования регламентируются в значительной мере смежными отраслями законодательства, также предусматривающими экологические по своему характеру обязанности.
Подробнее требуется остановиться на судоходстве. Нужно отметить, что при разработке проекта нового ВК РФ велись оживленные споры в связи с оформлением транспортного водопользования. Представители водного транспорта активно возражали против требований по заключению договоров водопользования для нужд судоходства, против взимания с транспортных организаций водных платежей по этим договорам. Нужно признать, что в ходе разработки ВК РФ 2006 г. интересы водного транспорта были в значительной мере учтены. Однако отсутствие договоров и решений не освобождает транспортные организации от соблюдения экологических обязанностей. Как указано в ст.47 ВК РФ, использование поверхностных водных объектов в качестве путей сообщения осуществляется в соответствии с законодательством о водном транспорте. Как известно, деятельность водного транспорта регламентируется двумя сводами законов: Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ и Кодексом торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ.
________________
СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.
СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.
В ст.10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ определен режим пользования акваториями и береговой полосой в пределах внутренних водных путей. В названной статье воспрещено оставление в акватории и на береговой полосе в пределах внутренних водных путей безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы и(или) затрудняющих их использование. К сожалению, в настоящее время состояние внутренних водных путей оставляет желать лучшего. В свою очередь, согласно ст.11 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, предусмотрено возмещение вреда, причиненного ненадлежащими действиями физических и юридических лиц на внутренних водных путях. Под последним подразумевается повреждение или уничтожение средств навигационного оборудования, судоходных гидротехнических сооружений, судовых ходов и других объектов, принадлежащих организациям внутреннего водного транспорта. Кроме того, в ст.121 приведенного Кодекса предусмотрена ответственность за ущерб в случае загрязнения с судов нефтью или другими веществами.
Положения Кодекса торгового мореплавания РФ также касаются и экологических аспектов судоходства. В частности, имеются в виду гл.18 "Ответственность за загрязнение с судов нефтью" и гл.19 "Ответственность за ущерб в связи с морской перевозкой опасных и вредных веществ".

Авторский комментарий
(актуален на 2009 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

Следует также остановиться на водопользовании, связанном с водными биоресурсами. При этом в ч.3 комментируемой статьи имеются дублирующие положения: п.7 "воспроизводство водных биологических ресурсов" отчасти совпадает с п.10 "рыболовство, рыбоводство и охота". Ведь воспроизводство водных биоресурсов и есть рыбоводство.

Следует отметить, что относительно водных биоресурсов заключаются договоры пользования рыбопромысловыми участками, предусмотренные Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Данные договоры по своему предмету (рыбопромысловый участок как акватория и прибрежная полоса) практически совпадают с договорами водопользования. Поэтому в последних, как и в решениях о предоставлении водного объекта в пользование, отпадает необходимость.

Водопользование, связанное с водными биоресурсами, регулируется специальным Федеральным законом от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Настоящий закон дает определения рыболовству и товарному рыбоводству, упоминаемым в подп.10 п.3 ст.11 Водного кодекса РФ. Согласно ст.2 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ рыболовство - это деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных законом случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов; товарное рыбоводство - предпринимательская деятельность по содержанию и разведению, в том числе выращиванию, водных биоресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания, их добыче (вылову) с последующей реализацией уловов водных биоресурсов.
Пользование водными биоресурсами может осуществляться на основе:
- решения о предоставлении водных биоресурсов в пользование (ст.33.2 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов");
- договора о предоставлении рыбопромыслового участка (ст.33.3 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов");
- договора пользования водными биоресурсами (ст.33.4 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов").
В связи с наличием одного из вышеперечисленных документов необходимость заключения договора водопользования отпадает.


________________
См.: Ильясов С. В., Гуцуляк В. Н., Павлов П. Н. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / под ред. В. Н. Гуцуляка. М.: Центр морского права, 2005. С. 256; Пономарев М. В., Сиваков Д. О., Кичигин Н. В., Кузнецова Н. Д. Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2005.
Порядок забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий определяется, как известно, законодательством, регулирующим деятельность организаций и предприятий МЧС РФ. В свое время в различных местностях (пригородная зона и лесные пояса вокруг городов) создавались пруды, призванные аккумулировать воду для тушения пожаров. Однако, по сообщениям СМИ, в настоящее время они обмелели, обезводили и замусорились.

4. В комментируемой статье устанавливается общий принцип, определяющий полномочия органов власти по предоставлению водных объектов или их частей в пользование. Заключение договоров или вынесение решений о предоставлении водных объектов в пользование осуществляют те исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые являются законными представителями собственника соответствующего водного объекта. Полномочия этих органов по владению, пользованию и распоряжению водными объектами определены ст.24-27 ВК (см. комментарии к этим статьям). При этом рассматриваемые нами полномочия по предоставлению в пользование физическим и юридическим лицам водных объектов, находящихся в федеральной собственности, могут быть переданы от федеральных органов власти к органам власти субъектов Федерации.

Комментарий к статье 12. Договор водопользования

1. В комментируемой статье дано определение договоров пользования водными объектами. Причем если исходить из контекста ВК РФ, то предметом названных договоров являются разнообразные поверхностные водные объекты (водотоки и водоемы). Использование подземных водных объектов, согласно ст.9 ВК РФ, регламентируется законодательством о недрах. Следует отметить, что хотя ВК РФ 1995 г. допускал заключение договоров пользования подземными водными объектами, практика правоприменения оставила эту норму нереализованной. Использование, в том числе и добыча, подземных вод укладывалось и, наверное, будет укладываться в будущем, в рамки недропользования. При этом не исключается, что обновленное законодательство о недрах предусмотрит договор добычи подземных вод.
________________
Сиваков Д.О. Подземные воды: защитить договором? // Законодательство и экономика. 2005. N 6. С. 77-81.
Существенным условием договора водопользования является его платность. С точки зрения гражданско-правовой терминологии (ст.423 Гражданского кодекса РФ), договоры водопользования возмездны. Это обеспечивается принципом платности водопользования (заложенным в ст.3 ВК РФ). Причем в данном случае речь идет не о налоговом, а о хозяйственном платеже, регламентированном в ст.20 ВК РФ.
Право заключать договор водопользования проистекает из полномочий собственника. В полномочия органов государственной власти Российской Федерации входят владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Аналогичные полномочия утверждаются за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления относительно водных объектов, находящихся соответственно в региональной или муниципальной собственности. Однако далеко не всегда федеральные органы сами будут заключать договоры водопользования. В ВК РФ предусмотрен механизм передачи осуществления отдельных федеральных полномочий региональным органам за счет субвенций из федерального бюджета. В результате органы государственной власти субъектов РФ предоставляют в договорное пользование водные объекты, находящиеся на территории одного региона (республики, края, области и т.д.), осуществляют относительно этих водных объектов водоохранные мероприятия и предотвращают негативное воздействие вод. Согласно ст.24, 26 ВК РФ федеральные органы определяют порядок подготовки и заключения договора водопользования, а также выделяют субвенции и контролируют их расходование.
В период действия ВК РФ 1995 г. на уровне субъектов РФ утверждались Типовые, или Примерные, формы договоров пользования водными объектами. Это было вполне понятно, ибо кроме однолетнего перерыва (2005 г.) именно региональные государственные органы и заключали договоры водопользования.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

В настоящее время прежний договорный опыт важен как подспорье для разработки Федеральных форм договоров водопользования, что особенно важно в условиях передачи федеральных полномочий субъектам РФ. Ведь федеральные органы должны будут каким-либо образом упорядочить договорную практику субъектов РФ. При этом не потеряют своей важности по отношению к водным объектам, находящимся в собственности субъектов РФ, соответствующие областные, краевые и республиканские Типовые и Примерные формы.

Постановлением Правительства РФ от 12.03.2008 N 165 утверждены Правила подготовки и заключения договора водопользования и форма примерного договора водопользования.
Настоящие Правила устанавливают порядок подготовки и заключения договоров водопользования, на основании которых в соответствии с ч.1 статьи 11 Водного кодекса РФ водные объекты или их части, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ или собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:
а) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
б) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
в) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для производства электрической энергии.
Для получения водного объекта в пользование физическое лицо, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель обращаются в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением. Форма заявления о предоставлении водного объекта в пользование утверждена приказом МПР от 23.04.2008 N 102.
Перечень документов, прилагаемых к заявлению, предусмотрен п.7 Правил подготовки и заключения договора водопользования.
Действие данных Правил не распространяется на порядок подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе.
Правила подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утверждены постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 N 230.

В свою очередь, контрагентами государственных и муниципальных органов власти являются физические и юридические лица, которым водное законодательство позволяет быть водопользователями.

2. Согласно комментируемой статье договорные отношения в области водопользования подпадают под действие гражданского законодательства (положения об аренде). В этом ВК РФ 2006 г. повторяет положения ст.54 ВК РФ 1995 г., предусматривающие применение положений гражданского законодательства "о сделках, договорах и аренде". Более того, соседняя Украина прямо предусмотрела пользование водными объектами (или их частями) на основании договора аренды. Однако арендуются только водные объекты местного значения. Эти водоемы могут использоваться для рыборазведения, производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, лечебных и оздоровительных целей (ст.43, 51 Водного кодекса Украины 1995 г.).
________________
Экологическое законодательство Украины / сост.М.В.Шульга. Харьков: Консум, 2000. С. 3-60.
Однако действие гражданско-правового института аренды возможно лишь "во вторую очередь", т.е. в той степени, в которой это не противоречит ВК РФ и существу договора водопользования. Рассматриваемая нами норма - частный случай общего правила о преимущественном действии специальных норм экологического законодательства перед общими нормами гражданского законодательства. Как известно, согласно ст.129 Гражданского кодекса РФ, земля и другие природные ресурсы (в том числе водные ресурсы) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Данный принцип объясняется тем, что применение исключительно норм гражданского права при регулировании рассматриваемых отношений не сможет обеспечить решение природоохранных задач (они не свойственны для гражданского права).
Необходимость заключения договора водопользования в условиях рыночной экономики признается общим правилом. Однако договоры водопользования существенно отличаются от гражданско-правовых договоров. Содержание договоров пользования водными объектами во многом определено императивными нормами водного законодательства, которые могут значительно ограничивать волю сторон в интересах охраны водных объектов. Такой подход законодателя основан на положениях ст.9 Конституции РФ, согласно которым природные ресурсы, в том числе и водные, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Вместе с тем с отменой лицензирования договоры водопользования стали в большей степени регулироваться гражданским правом, что можно видеть на примере порядка заключения, изменения, расторжения и несения ответственности по данным договорам. Однако при этом к договорам водопользования трудно применять некоторые нормы ст.421 "Свобода договора" Гражданского кодекса РФ. В том числе имеются в виду "смешанные договоры", т.е. договоры с элементами различных договоров.

3. Только регистрация в государственном водном реестре позволяет считать договор заключенным. Согласно ВК РФ 1995 г. для регистрации договоров водопользования существовал специальный государственный реестр договоров, который должен был соответствовать данным государственного водного кадастра. В настоящее время в связи со вступлением в силу с 1 января 2007 г. комментируемого ВК РФ система государственного учета вод будет реформирована, в результате чего водный кадастр будет преобразован в государственный водный реестр. Согласно ст.31 ВК РФ государственная регистрация договоров водопользования будет осуществляться в рамках названного водного реестра. Таким образом, банк данных по прошлым и будущим договорам не должен быть утерян.

Комментарий к статье 13. Содержание договора водопользования

1. В комментируемой статье приведены существенные условия договора водопользования. Прежде всего это предмет договора водопользования, т.е. сам поверхностный водный объект или его часть. При этом должны быть указаны береговая линия, служащая границей водного объекта, или же границы части водного объекта (залив, заводь, затон, рукав, гавань), данной в договорное пользование. Законодатель признает необходимым для договора указание на цели, виды и условия использования водного объекта (в том числе объем допустимого забора или изъятия водного ресурса).
Также указывается срок договора водопользования, который, согласно ст.14 ВК РФ, не может быть выше 20 лет. Между тем по ВК РФ 1995 г. договоры долгосрочного водопользования могли заключаться максимум на 25 лет. Таким образом, законодатель в данном вопросе пошел на некоторое ужесточение (см. комментарий к ст.14 ВК РФ).
Кроме того, указываются размер, условия и сроки внесения платы за водопользование. Согласно ст.20 ВК РФ платежи в рамках договора водопользования должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов и дифференцироваться в зависимости от речного бассейна. К существенным условиям договора водопользования также относят ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (штрафы, пени и т.д.), а также порядок прекращения пользования водным объектом.
В целом приведенные существенные условия договоров водопользования совпадают с условиями договоров пользования водными объектами, предусмотренными ст. 49, 57 ВК РФ 1995 г. (тогда они совпадали с лицензиями). Однако согласно положениям ВК РФ 1995 г. в лицензиях и договорах водопользования требовалось указывать способы водопользования, однако в комментируемой статье это не указано. Кроме того, и само понятие способов водопользования несколько усовершенствовалось. Согласно ст.85 ВК РФ 1995 г. использование водных объектов разделялось на изъятие (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и др.) водных ресурсов. В свою очередь, согласно ст.38 ВК РФ 2006 г., водопользование подразделяется на три способа: водопользование с забором (изъятие) водных ресурсов из водного объекта при условии возврата воды, забор (изъятие) водного ресурса из водного объекта без возврата воды, водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

2. Помимо приведенных условий, которые непременно должны быть в договоре водопользования, стороны могут по своему усмотрению закрепить в договоре и иные условия. В этом законодатель оставляет простор для инициативы сторон, вызванной конкретными хозяйственными обстоятельствами.

В целом содержание договоров водопользования должно отражать права и обязанности водопользователей, предусмотренные ст.39 ВК РФ. В частности, водопользователи обязаны наблюдать за водными объектами и прилегающими водоохранными зонами, своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные и гидротехнические сооружения, вести учет объема забора и сброса водных ресурсов. При этом данные своих регулярных наблюдений и учета водопользователь обязан своевременно и бесплатно представлять в уполномоченный орган.
При подготовке ВК РФ предлагалось предусмотреть отдельную статью о правах и обязанностях контрагентов водопользователей. В предложенной статье уполномоченные органы государственной или муниципальной власти должны проводить проверки соблюдения договора (или решения), предупреждать водопользователя о необходимости устранить выявленные недостатки в разумный срок, применять к водопользователю меры ответственности, требовать изменения или расторжения договоров водопользования. Предложенной статьи в ВК РФ 2006 г. нет, но ее положения нашли отражения в других статьях и главах Кодекса (см. комментарии к гл. 3 и 4 ВК РФ).

3. К договорам предписано прилагать материалы в графической форме и пояснительную записку к ним. В данной документации должны указываться сведения о зонах особого использования (например, о водоохранных зонах), размещение гидротехнических и иных сооружений на используемом водном объекте.
В завершение следует предположить, что по новому ВК РФ, хотя размещение и строительство гидротехнических сооружений оформляется через принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, "договорной" пользователь не теряет легальную возможность эксплуатировать гидротехнические сооружения, если они уже построены и расположены в пределах доверенного ему водного объекта.

Комментарий к статье 14. Срок договоров водопользования

1. В комментируемой статье предусмотрен максимальный срок договора водопользования: не более 20 лет. По ВК РФ 1995 г. предусматривалось долгосрочное водопользование с предельным сроком до 25 лет. Сократив на 5 лет предельный срок договора, законодатель все же обеспечивает устойчивость прав физических и юридических лиц на водоемы и водотоки. В свою очередь, согласно ст.15 ВК РФ добросовестные водопользователи имеют преимущественное право на заключение договора на новый срок. Это должно способствовать заинтересованности пользователей в экономном и рациональном отношении к водным ресурсам. Следует отметить, что конкретный срок пользования водного объекта определяется сторонами конкретного договора водопользования, исходя из их экономических интересов, и может быть значительно меньше, чем 20 лет.

2. Если при заключении договора по каким-либо причинам был предусмотрен срок, превышающий предельный, то договор считается заключенным на 20 лет. Однако если толковать комментируемую норму в комплексе со ст.15 ВК РФ 2006 г., то следует считать, что даже по истечении 20 лет договор может быть заключен на новый срок.

Комментарий к статье 15. Преимущественное право водопользователя на заключение договора водопользования на новый срок

1. В ВК РФ 2006 г. закладывается важный стимул поощрения добросовестных водопользователей. Согласно ч.1, водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. Данное преимущество обеспечивается процедурной нормой, согласно которой водопользователь должен письменно уведомить своего контрагента о желании заключить договор на новый срок не позднее чем за три месяца до истечения прежнего срока. Однако преимущественные права водопользователей действуют только в связи с договорами, не заключенными по результатам аукциона. Таким образом, данный стимул для добросовестного водопользования является весьма ограниченным.
Следует отметить, что при разработке проекта ВК РФ предлагалась другая характеристика поведения поощряемого водопользователя, который бы просто не допускал умышленных грубых нарушений своих обязанностей по договору. Однако данная формулировка является слишком мягкой и с учетом задач повышения дисциплины водопользования была отвергнута.

2-3. Вместе с тем условия договора водопользования, которые заключаются на новый срок, могут быть изменены по соглашению сторон. Этим создается возможность для изменений договорных отношений в сторону поощрений исправных водопользователей.
В случае нарушения преимущественного права водопользователя на заключение договора на новый срок предусматривается судебное разбирательство. Если уполномоченный государственный или муниципальный орган отказался возобновить договор, но в течение года после истечения срока прежнего договора заключил договор с другим лицом, водопользователь вправе по своему выбору требовать в суде либо возмещения убытков, причиненных отказом, либо перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору водопользования, а также возмещения убытков.

Комментарий к статье 16. Заключение договора водопользования

1-2. В новом ВК РФ допускается применение гражданского законодательства к отношениям по заключению договоров водопользования. Однако применяться оно может лишь в части, не урегулированной водным законодательством.
Если по ВК РФ 1995 г. основанием для заключения договора была лицензия, то по ВК РФ 2006 г. - торги в форме аукциона. Отметим, что в первоначальных проектах ВК РФ предусматривалось проведение торгов на право заключения договора водопользования как в форме аукциона, так и в форме конкурса. При этом проведение торгов в любой форме предлагали допустить лишь при наличии дефицита водных ресурсов. Однако в ВК РФ 2006 г. законодатель отказался от проведения конкурсов и умалчивает о дефиците водных ресурсов. При этом в комментируемой статье намечен лишь общий круг случаев, когда договор водопользования заключается по результатам аукциона.
________________
Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов России". Спецвыпуск. 2003. N 9-10. С. 9-36.
Аукционы как форма торгов регламентируются в ст.447-449 Гражданского кодекса РФ. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. Этим аукцион отличается от другой формы торгов - конкурса, при которых в выигрыше оказывается лицо, предложившее лучшие условия (не обязательно лишь финансовые). Следовательно, при определении формы торгов в области водных отношений законодатель обеспечил получение государством наибольших финансовых средств с победителя аукциона. Однако это не означает, что выигравшее физическое или юридическое лицо может игнорировать природоохранные условия договоров водопользования, заключенных по результатам этого аукциона.
Аукционы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Аукционы, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.
По общему правилу извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за 30 дней до их проведения. Извещение должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. Если предметом аукциона является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок. Очевидно, данные нормы распространяются и на предусмотренные в комментируемой статье "водные" аукционы.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)

Комментарий эксперта "Кодекс"
(актуален на 2013 год)

3-4. В комментируемой статье закрепляются полномочия Правительства РФ определить порядок подготовки и заключения договора водопользования по результатам аукциона, а также порядок проведения самого аукциона. Данные правительственные акты призваны сделать состязательность в области водопользования реальной, а не мнимой.

Правила подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утверждены постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 N 230.
Право на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, приобретается на аукционе в случаях, когда договором водопользования предусматривается разметка границ акватории водного объекта, размещение на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений, а также в случаях, предусматривающих иное обустройство акватории водного объекта, в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.
Физическое лицо, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, заинтересованные в предоставлении им акватории водного объекта в пользование, обращаются с заявлением о предоставлении акватории водного объекта в пользование в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (п.4 Правил подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе).
Форма заявления о предоставлении акватории водного объекта в пользование утверждена приказом МПР РФ от 22.05.2007 N 128.
Договор водопользования в таких случаях заключается по форме примерного договора водопользования, утвержденной постановлением Правительства РФ от 12.03.2008 N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования".
Основанием для заключения договора водопользования являются:
а) протокол аукциона, оформленный в соответствии с Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования;
б) документ, подтверждающий оплату победителем аукциона в течение 10 рабочих дней, следующих за датой завершения аукциона, путем перечисления денежных средств в размере окончательной цены предмета аукциона на счет, указанный организатором аукциона, с учетом внесенного задатка (п.9 Правил подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе).
Правила проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования утверждены постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 N 230. Настоящие Правила регулируют порядок организации и проведения аукциона, порядок подачи, приема и регистрации заявок, требования к оформлению результатов аукциона, основания для признания аукциона несостоявшимся, сроки возврата и удержания задатка при проведении аукциона.
Извещение и документация об аукционе не позднее 60 дней до начала проведения аукциона размещаются организатором аукциона на официальном сайте РФ в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов по адресу www.torgi.gov.ru (официальный сайт). Информация о проведении аукциона, размещенная на официальном сайте, должна быть доступна для ознакомления без взимания платы.


Положения комментируемой статьи направлены на обеспечение "прозрачности" отношений. Условия аукциона не могут быть изменены "задним числом" на основании решения сторон договора водопользования или даже в одностороннем порядке. Ведь в противном случае будут иметь место манипуляции с целью удалить "неугодных", коррупция и недобросовестность сторон договоров.

Комментарий к статье 17. Изменение и расторжение договора водопользования


Законодатель в лаконичной форме закрепляет гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. В данном случае специальное, т.е. водное, законодательство "уступает место" гражданскому. В свою очередь, согласно ст.450-452 Гражданского кодекса РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон.
В связи с этим следует вспомнить такое понятие, как существенное нарушение договора. Существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Но возможны и иные случаи, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, другими законами или договором (в частности, в связи с существенным изменением обстоятельств).
Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Если стороны не достигли соглашения о приведении договора в соответствие с существенно изменившимися обстоятельствами или о его расторжении, договор может быть расторгнут судом по требованию заинтересованной стороны при наличии одновременно следующих условий:
- в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет;
- изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота;
- исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;
- из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона.

Когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях, судебные инстанции идут по пути изменения договора водопользования.
Вместе с тем в случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.
Применение названных положений Гражданского кодекса РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений и утвердить суд как арбитра в решении водных споров. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, "своей властью" прекращать права физических и юридических лиц на использование водного объекта. Некоторые авторы предлагали прямо предусмотреть судебный порядок одностороннего расторжения и изменения договоров водопользования в статьях нового ВК РФ. Однако уже и приведенные нормы позволят дебюрократизировать водные правоотношения, сократив возможные злоупотребления.
________________
Сиваков Д.О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 41-49.

Комментарий к статье 18. Ответственность сторон договора водопользования

1. Следует отметить, что комментируемая статья ВК РФ 2006 г. не имеет аналогов в прежнем ВК РФ 1995 г. Появление такой статьи выявляет тенденцию развития водного права: превращение договора водопользования из второстепенного в ключевой инструмент регулирования.
Водное право еще не развило своей самобытной системы ответственности, альтернативной гражданскому, административному или уголовному праву. Пока водное право "отвечает" на его нарушение путем прекращения прав на пользование водного объекта (расторжение договора и т.д.). Поэтому за нарушение требований водного законодательства допускается гражданская, административная или уголовная ответственность. Когда речь идет о нарушении предписанного ВК РФ договора водопользования, то применяются положения гражданского права.

2-3. В комментируемой статье


Источник: http://docs.cntd.ru/document/902018429



Рекомендуем посмотреть ещё:


Закрыть ... [X]

Более 25 лучших идей на тему «Выкройки детской одежды» на Сценарій конкурсу для дітей

Где находится залив пенжинская губа Где находится залив пенжинская губа Где находится залив пенжинская губа Где находится залив пенжинская губа Где находится залив пенжинская губа Где находится залив пенжинская губа Где находится залив пенжинская губа